「鹽鐵專賣」政策:歷朝歷代國家財政政策的基礎 | 陽光歷史

 

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「鹽鐵專賣」政策:歷朝歷代國家財政政策的基礎

2017年06月17日 歷史紀事 暫無評論 閱讀 90 次

從茹毛飲血開始,直到火的發現以後,人類才開始進入熟食階段,而鹽作為一種調味品進入人類的生活,實際是較晚的事情。

直至中國夏朝,鹽還是一種僅限於貴族享受的奢侈品。到了商代,鹽才為人們所瞭解,人們甚至用鹽來治療疾病,「以鹹養脈」。周之後,鹽已經成為人們生活的必需品,「無鹽則腫」。食鹽作為烹飪的核心原料,《漢書》則稱之為「食者之將」。

在傳統農業社會,雖然大部分生產和生活資料都能自給自足,但鹽卻必須從外界獲得,不像糧食,只要有土地和水,就能生產。

在2000多年的中國歷史中,食鹽對個人是重要的,但對帝國更加重要。換言之,帝國財政就建立在每個人的舌尖之上。

管仲首開食鹽專營

夏商週三代之時,中國還沒有完全進入國家階段。周以降,鹽作為一種重要的特殊商品引發了一系列政治變革。依靠民眾供養的貴族迅速發現了這一寶貝,於是周天子開始設立鹽官。 

春秋戰國作為中國的黃金時代,政治經濟文化都走向早熟,隨著鹽的普及,鹽的來源日益廣泛,以崤山(潼關)為界,東面以海鹽為主,西面以岩鹽和池鹽為主,南方則多為土鹽。四川自貢以井鹽而聞名,江南甚至以鹽城命名。

在列國競爭的背景下,產鹽的地區和國家依靠這項自然資源大發橫財。與此同時,一些商人也依靠鹽而平地暴富,如猗頓就依靠販賣河東池鹽,成為春秋時期第一代富可敵國的大鹽商。

到了春秋中期,法家崛起,提出「利出一孔」思想的管仲率先在齊國對食鹽實行官方專營,開了中國歷史上長達2000多年的食鹽財政之先河。

「量其重,計其贏,民得其七,君得其三」。奪私有為官有,變稅收為壟斷,官府的壟斷權力從政治延伸到經濟領域,財政汲取能力大大增強,巨額財政利益達到了富國弱民抑商的多重效果。

《管子·海王篇》中說,國家征房屋稅,人們會毀掉房屋;征樹木稅,人們會砍掉樹木;征六畜稅,人們會殺掉牲畜;徵人口稅,人們會拒絕生育。只有國家壟斷食鹽,人民才無法逃避。因此,鹽就成為最理想的稅收工具。人人都離不開鹽,這就決定了誰也逃不了稅收。

管仲食鹽官營的「官山海」計畫出籠後,齊國的鹽價飛漲至它國數十倍。在鹽專賣制度下,鹽的生產、銷售和定價都由官府組織執行,導致其商品屬性退化。鹽再貴,人還是要吃鹽,民眾的財富通過鹽這個媒介迅速流進齊桓公的金庫。

司馬遷在《史記》中評價道:「齊桓公用管仲之謀,通輕重之權,徼山海之業,以朝諸侯,用區區之齊顯成霸名。」

從漢至唐的「鹽鐵論」

從齊國始,食鹽成為國家統治的根本,秦時鹽利更是20倍於古。一個偌大帝國,在接下來的長達2000多年的時間裡,竟然依靠普羅大眾每日必需的小小調味品來支撐,這不能不說是人類歷史上的奇跡。

漢元狩三年(公元前120年),漢武帝正式實行鹽鐵專賣政策,「籠天下鹽鐵」,由政府募民煎鹽,食鹽官收、官運、官銷。

在27個郡共設鹽官36處,主要分佈在沿海、西北和西南產鹽區。桑弘羊歷任大司農中丞、大司農、御史大夫等重要職務,掌管天下財政大權40餘年,是鹽鐵國策的主要策劃者。

始元六年(公元前81年)二月,在漢昭帝的主持下,從全國各地趕來的60多位民間知識分子,與御史大夫桑弘羊就鹽鐵官營展開辯論,這就是著名的鹽鐵會議。

這次鹽鐵會議其實是法家與儒家的辯論,結果是雞同鴨講,沒有達成任何結果,唯一的收穫或是作為會議記錄的《鹽鐵論》。「外不障海澤以便民用,內不禁刀幣以通民施」,儒士們所提出這種自由經濟主張,與司馬遷在《史記·貨殖列傳》中體現的商業思想一樣,完全吻合1800多年後亞當·斯密的自由市場和小政府理論。

三國時期,魏蜀吳在政治軍事和經濟上鬥爭不斷,食鹽幾乎被視為國家的生命線,「夫鹽,國之大寶也。」兩晉以後,鹽業專賣制度進一步加強,《晉令》載:「凡民不得私煮鹽,犯者四歲刑期,主吏二歲刑。」

唐朝的鹽利收入達到了「中央實際總收入的二分之一或至少達到五分之二」。為了籌措軍費鎮壓安史之亂,唐朝始立榷鹽法(榷的意思是獨木橋),將鹽戶生產的鹽全部低價收購起來,然後再高價賣給民眾。實行民制、官收、官運、官銷的嚴厲鹽政制度,嚴禁私煮私販,違者一斤一兩皆處極刑。

榷鹽法實施後,鹽價驚人上漲了36倍,每斗達370錢,而官府因此可獲得120倍的超額利潤。唐代劉晏任鹽鐵使之初,鹽課歲入40萬貫,大歷年間天下財政收入為 1200萬貫,而鹽利佔其大半是國家歲入的一半。即使安史之亂平定後,榷鹽法仍在繼續,其他物價都在回落,只有鹽價逆市日漲。

食鹽專賣,鹽商暴富

宋帝國曾為當時世界最富有者,鹽利貢獻最大。慶歷年間的鹽課高達715萬餘貫。南宋政府財政中,「鬻海之利居其半」。在食鹽財政之下,北宋時期出現了「鹽鈔」和「交子」。

作為一種信用票據,鹽鈔就是「用鈔請鹽」。對南宋朝廷來說,包括軍費在內的一切費用悉取於鹽鈔,故時人有語「南渡立國,專仰鹽鈔」。「交子」由四川的16家鹽商聯合印發,一交為一緡,這成為世界上最早的紙幣。 

元朝政府鹽課最多時為766萬餘錠,財政支出的十之七八依靠鹽利。元代的鹽政更加苛刻和嚴密,「國家財賦,鹽利為盛」,「國之所資,其利最廣莫如鹽」。 

明代軍費一直居高不下,「國家財賦,所稱鹽法居半者,蓋歲計所入,止四百萬,半屬民賦,其半則取給於鹽莢」。明朝政府借鑒宋朝的鹽鈔,以「鹽引」控制食鹽專賣。商人每給邊關運送200石糧食,官方就給一張引票,憑此引票,商人就可以在兩淮或河東換鹽去賣,其中的差價就是商人的利潤。 

自劉晏創立民制、官收、官賣、商運、商銷的就場專賣制以來,沿用855年,至明萬歷時代才被民制、商收、商運、商銷的商專賣制所取代。此後綿延300餘年官督商銷權力尋租的紅頂商人時代亦自此開啟。

清朝實行官督商辦,就是國家只出售限量的許可證,而不直接買賣食鹽。在完全的壟斷體制下,乾隆時代食鹽的購價與銷價相差3-4倍,年利潤率則高達194.1%。

有清一代,鹽商壟斷鹽引的情況遠比明代嚴重得多。依靠對食鹽的特許經營權,鹽商完全有別於普通商人,與朝廷和官府的關係要密切得多。

一方面,揚州鹽商以專利而暴富,另一方面,上至皇帝,下至鹽務和地方官吏,皆以鹽商為利藪,競相分肥,導致食鹽成本越來越高,價格越來越昂貴。晚清改良運動一度圖謀變革鹽務官制,遭遇到官商既得利益者的堅決抵制,直至清朝覆亡。史稱「專商積弊與清代相終始」。
1931年5月30日,國民政府公佈新《鹽法》:「鹽就場徵稅,任人民自由買賣,無論何人,不得壟斷。」從春秋戰國直到滿清,中國用了2000多年的時間才走完了食鹽財政的歷史過程。


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