明代朱元璋「大部制」改革為何廢除丞相?
從傳說中先秦時代按照圖騰命名的龍官、鳥官;到秦漢時期強調人治的「三公九卿」的出現,一時間丞相位高權重,連皇帝都得去丞相府議政;而隋唐時期「三省六部」的設立,讓「部」第一次以清晰的面貌出現在世人面前,這六個部究竟掌管了國家的哪些方面,和我們今天常說的「外交部」「國防部」是一個概念嗎?再到宋朝的「中書門下」和「樞密院」的建立,看似掌管著文武二柄,實則已經被皇帝牢牢把控著;明朝洪武十三年後,更是連丞相都不再設,由出身秘書的「內閣」成員充當皇帝心腹;清朝時的「南書房」「軍機處」看似重要,其實都是大臣在「兼職」。
南京大學歷史系老師武黎嵩說,中國古代的「部」從漢萌芽開始,到清末新政前,基本保持穩定不變,雖然各部門的名稱可能會發生改變,但職能基本不變,保證了政策的延續性。在中國古代這種靜止的農耕社會裡,統治者一直維持著一個小規模政府,在機構設置上盡量不折騰。中國古代政府機構究竟經歷了哪些變化,請跟隨我們一起去尋找答案。
中國最早的職官據說要上溯至三皇五帝時,當時以部落圖騰為標誌,作為官名,所以都叫龍官、鳥官……後來又把金木水火土和春夏秋冬結合起來,封以官職。堯舜時便有天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。
《禮記》中稱「夏後氏官百,天子有三公、九卿、二十七大夫、八十一元士」,可見夏朝已有相當規模的政府系統。商朝時,政府組織機構更加強化,分為掌國政的卿事寮和掌神職的太史寮兩大系統。寮,即燎(燎),《說文解字》中解釋:「燒柴祭天也」,政府部門在屋內開會需燒柴照明,「寮」便成為政府部門的名稱。寮又通「僚」,「群官為僚」,所以也可以理解為職官系統。據文獻記載,當時「尹」和「保」是國王手下的最高官,又稱「相」。保,原為保姆,姆,女師也。起初是貴族家庭的保育人員,保姆往往是王的心腹,由保育人員成為匡輔大臣。
朱元璋
秦始皇建立了中國歷史上第一個中央集權的君主專制大帝國,但他沒法包攬一切,於是便創建了一套政府班子。設丞相為文官系統的首領,太尉為武官系統的首領,又設御史大夫,讓他獨立於文武行政系統之外兼掌監察和會計(資料收集)。此外設立宮廷服務系統,管理皇族家務。
「漢承秦制」,漢朝基本承襲了秦朝那一套官僚制度和組織機構,以秦制為藍本,建立了「三公九卿」的政府體制。漢朝的三公沿襲秦朝的丞相、太尉、御史大夫,其中丞相地位最高,御史大夫比丞相和太尉要低一個等級,他是丞相的副手;而太尉也常由丞相兼職。三公辦公的地方就叫「府」,即行政機構。西漢初年,丞相權力相當大,竟然有和皇帝朝堂一樣的百官朝會殿,甚至連皇帝也要親臨其殿議政,丞相府成為國家的領導機關和決策機關。
丞相的權力非常之大,除了個人才能外,主要因為他們有一個聽命於自己的官員班子,丞相府成為了國務行政管理的中心,府內設諸曹機構。相府裡幾乎所有的公務人員都由丞相自己決定,丞相大可以把自己的心腹全部安插進來,通常情況下丞相的意見和決策,皇帝也多需聽取。武黎嵩打了個比方,「漢朝時丞相和皇帝之間,就類似於董事長和總經理的關係,具體的行政事物,實際上都是丞相在處理。」
到漢武帝時,這種現象才發生改變,為了抓權,皇帝開始起用尚書。尚書是什麼官職呢?起先尚書的身份很卑賤,當時有「六尚」:尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席、尚書,多是些管吃管穿、鋪床疊被的工作,可見地位是很卑下的。「尚書是其中管文案的,漢代將文章刻寫在簡牘上,用繩子繫緊,再用泥封住繩結,在泥上蓋印章,叫封泥,這樣能保證竹簡不被人打開,尚書就是負責給皇帝拆封泥的,即文獻中的『主發書』。國家實行雙軌制,外面有一班行政人馬,皇帝也有自己的機要系統,尚書就成為皇帝的心腹。東漢光武帝進一步利用尚書的職能加強集權,建立尚書檯,目的就是為削奪相權。當高官領尚書事掌握了中樞機要決策大權後,尚書就從機要官變成了行政官。」武黎嵩說道。
漢武帝后,皇帝有意削弱丞相的權力,漢成帝改御史大夫為大司空,太尉為大司馬,丞相為司徒,司徒、司馬、司空三公製成立,三公制的設立就為不使任何一人獨攬大權。風水輪流轉,大司馬(東漢仍稱太尉)地位開始攀升,成為三公之首。但是要知道秦漢都是馬上得來的天下,皇帝太知道軍權的重要了,一直都牢牢抓在手中,所以太尉也只是時置時廢,充其量只是皇帝的軍事顧問,兵符在皇帝手中,沒有兵符,太尉是不能發兵的,所以太尉是名義上的最高軍事長官,並無實權。
如果說設置三公的目的是協助皇帝決策,那麼九卿的設置就是為了行政。「卿」是每個行政職能部門的頭兒,執行皇帝和宰相制定的方針策略,辦理各項具體行政事務。「在卿裡面,有一類是為國家服務的,像大司農;還有一類是為皇帝家庭服務的,像少府,就是主管皇帝家事的。而卿辦公的地方就叫做『寺』,也就是行政機構。」
那麼九卿最初是哪些部門的長官呢?各卿都負責掌管些什麼呢?
像太常就是掌管宗廟禮儀的,順帶掌管文教、太醫,甚至是治水;光祿勳更是大雜燴,從宮廷警衛到侍從應對、顧問議論都管;衛尉功能相對單一,就是統領衛兵,進行保衛工作的。
太僕寺掌輿馬,除了掌管皇室車馬外,還掌管全國馬政。可別小看這工作,古代馬是主要的交通工具和戰爭必備乘騎,所以馬政可是軍國大事,在當時,太僕寺是相當重要的部門,太僕也有左、右兩位,所以能去太僕寺上班,也算得上肥差了。
廷尉是執掌刑獄的最高司法官;大鴻臚寺是進行外交事務的機構;少府寺就是管皇帝家事兒的部門,可以說是皇廷生活的總管。
大司農寺是主管谷貨的機構,掌管國家錢谷租稅等財政收入和支出,掌管屯田、倉儲、漕運等事業,掌管國家經濟命脈,差不多相當於財政部部長……
此外還有宗正寺。其實九卿遠不止九個部門,這裡的「九」是個虛數,表示多的意思,九卿之外還有別的卿。這一時期卿的安排並不那麼合理,常根據需要隨時設立一個官位。
魏晉南北朝時期,三省制建立。東漢時,尚書崛起,尚書檯不僅侵奪了三公職事,還侵奪了九卿職事,權力全面擴張,大有要把三公九卿架空的趨勢。曹魏時,尚書檯因為機構增多,已經搬至宮禁之外,而且台、省並稱,成為尚書省。然而尚書檯權力的擴張到魏晉時雖仍在進行,卻發生了變化。漢武帝開始使用中朝官,使禁內掌決策,禁外掌行政。皇帝所居皇宮,又稱禁宮、禁中。宦官能出入禁中,離皇帝非常近,所以常常帶「中」字的官名,起先多是宦官。西漢時,中書官就是皇帝非常貼身的宦官,他們專門起草詔書,取代了尚書以前的工作。中書成了實際上的決策機關,漸漸發展成中書省。
既然中書也從機要官變成了行政官,皇帝自然又要起用新一套的人馬班子,重新培植機要官,於是就出現了門下省。
門下省是黃門之下的簡稱,因為漢宮門都被塗成黃色,所以叫黃門。門下最初指宮中介於後宮與前殿之間的一個區域,能進出這裡的都是近臣。侍中人員在黃門禁內服侍皇帝,與天子關係緊密而備受寵任。等到中書官退出機要官舞台時,門下官就義不容辭地頂替上來了,直至成為門下省。
唐政府基本沿襲隋制。三省始於魏晉,隋朝定制為政府中樞,三省首長皆為宰相。當時的行政流程是由中書負責起草詔書,然後給門下省審核,如果門下沒有異議,就由門下的長官審核後,交給皇帝簽字,最後再交給尚書負責執行。後來中書和門下為了方便,就搬到一起開會,叫「政事堂」,也叫「中書門下」。這種制度後來被沿襲。唐朝時,經過中書門下的詔書,叫正封朱敕,而如果皇帝未經過中書門下,獨自擬的詔書,則被叫作斜封墨敕。
隋唐用「三省六部」制取代了「三公九卿」制,確立三省的首長為宰相,但其他官員也可臨時差遣到中樞任職,也可以是宰相。所以這時的宰相不再是某一個人,而是一群人,他們需要有一個集體議政的場所,就是設於門下省的「政事堂」。門下和皇帝關係最為親密,因此政事堂設在此處意圖是非常明顯的。此時宰相們已經沒有什麼實權了。
唐高宗時,新建大明宮,此後歷代皇帝都長居在此,取代原來的太極宮。這次移宮其實源於權力鬥爭,武則天對於太宗留下的舊中樞成員顯然是不信任的,太極宮中樞三省被反對她的舊門閥貴族把控了,武則天唯有移居新宮,另立新署。移居新宮時,中書省和門下省雖隨之遷入新宮,但是已被排除在宮禁之外。
到了宋代,宰相的名號被統一稱為源自唐代的「同中書門下平章事」,又有副宰相被稱為「參知政事」。「平章事」也好,「參知政事」也好,都帶臨時性的差遣意味。唐朝開始使職差遣,就是皇帝臨時委派一人任具體職務。唐代中期以後,這種差遣性的臨時宰相越來越多,而原來的中書令、侍中、尚書僕射如果不帶「同平章事」等官銜,則已經不能參與宰相的會議了。
六部包括吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部。吏部是國家人事行政管理部門,居於六部之首,官吏銓選是吏部最重要的工作,開元以前,科舉考試都是由吏部主持的,後來才移至禮部。戶部是中央政府管理財政、民政的職能機構。戶口簿籍是國家推行均田制及徵稅派役的根據,所以朝廷高度重視。禮部最初是國家禮儀祠祭的機關,直到科舉移屬禮部,禮部的地位才真正得以提高。
兵部是掌管全國軍事軍備的政府職能機構,差不多相當於「國防部」,歷來都受到統治者的重視。此外,兵部還要進行武舉,選拔人才。刑部則是國家最高司法行政機關。工部是管理國家工程建築的行政職能機關,在六部中排行最末。
趙匡胤建立宋朝後不久便結束了藩鎮割據的局面,統一全國軍事行動,並且讓唐代後期的使職差遣制度全面開花。北宋大部分時間都採用這種使職差遣,防止大臣集權,因此宋朝時很少集權、專權。宋朝使職大量產生,許多宰相大臣、重要軍職及地方首長都是使職,本官不辦實事,而讓差遣施行政務,官僚政治發展到此時出現了典型的官僚病,居官不辦事也照樣可以拿俸祿。宋政府機構臃腫,閒官過多,形成大量徒有虛名的冗閒機構。冗官問題在宋立國之初就出現了,不過宋朝統治者為了分化事權,刻意讓功臣武將領厚祿,勸他們去過聲色犬馬的生活。
宋代開始變三省為兩府。設中書門下與樞密院對掌文武二柄,中書門下在宮中居東稱東府,樞密院居西稱西府,史稱「二府」。二府的首長稱作宰相和樞首。同時設三司使掌管財政,首長稱計相。這二府和三司使的長官成為實際的宰相,與皇帝共同組成北宋政治中樞。
樞密院是總理全國軍務的最高機關。但北宋政府重文輕武,為防武將跋扈,以文制武,實行「兵將分離制」,樞密院可得旨下符調兵,但不能領兵打仗,統兵機構另有禁軍三衙。樞密院和中書門下是各辦各的事,彼此消息不通,以致樞相調兵,中書宰相竟然不知,只有皇帝才能通盤掌握。
自秦時設立的丞相制度到明代朱元璋時畫上了句號。朱元璋是怎麼啟動機構改革的呢?
朱元璋稱吳王時,還沒有動這個心思,而是仿照元制設立中書省,作為自己政權的基礎,還設置了掌軍權的都督府和負責監察的御史台。丞相統率百官,領導禮、戶、刑、工四部。等到1368年,朱元璋稱帝時,他又在四部基礎上設了吏、兵二部,六部是中書省的辦事機構。
當時,丞相總攬全國行政,可謂是一人之下,萬人之上,皇帝的詔書都必須由中書省頒發,朝臣奏議也必須由中書省呈達皇帝。中書省權力的增大,軍權架空,讓朱元璋感到了威脅。洪武十三年正月,丞相胡惟庸「謀大逆」案發,受牽連被誅除的各級政府官吏達3萬餘人,朱元璋就此發佈了《廢丞相、大夫,罷中書詔》,罷除中書省,不設丞相,六部尚書歸皇帝直接領導。「這樣,皇帝實際上兼任了丞相的職責,既為國家元首,又為行政首腦。」武黎嵩說。
明朝另一項改革是出現了內閣。永樂年間,朱棣奪得帝位後,宮中形成比較穩定的參議機構,用來彌補廢丞相後中樞決策留下的空缺,這個機構就是「內閣」,性質其實就是內廷秘書班子。永樂十八年,朱棣遷都北京,內閣就設在紫禁城午門內東南角的文淵閣。
代皇帝草詔批文件是內閣的重要權力。「這叫『票擬』,內閣學士用貼紙的方式對官員的奏章發表處理意見,協助皇帝決策,但是下發給官員必須經過皇帝的『批紅』,皇帝將意見抄一遍才有效力。」武黎嵩說。
明朝內閣大學士的入選一般必須是翰林出身,所以翰林院成為明代士人進入內閣的進身階梯。翰林院和內閣都是御用文秘機關,內閣專掌機密決策,翰林則逐漸與朝政機密遠去,成為單純的文秘機關。
那麼,內閣一直是當權派嗎?別忘了明朝還有著名的宦官機構。明朝宦官機構不斷調整增加,朱棣遷都北京後定制為二十四衙門,包括十二監、四司、八局。武黎嵩介紹,十二監是十二個宦官領掌的內侍衙門,各置太監一員,下面還有其他品級的宦官。因為內侍衙門稱「監」,其長稱為太監,以後,「太監」就成了宦官的代名詞。其中司禮監是二十四衙門之首,權力最大。司禮監是內廷總管,掌管宮廷事務,掌印、秉筆太監等掌管批紅、傳宣諭旨。
宣德年間,皇帝懶惰,奏本大多由司禮監代筆,後來太監甚至可以改動內閣票擬的內容,旨意究竟出自於皇帝之手還是秉筆太監之手,無從核對。後期皇帝索性不上朝了,太監改動旨意愈發大膽,宦官代皇帝批紅得以專制朝政。
清宮劇中,南書房和軍機處常被提及,它們都是清代的「首創」,只是並不像我們想的那麼「正統」。
南書房只是康熙舊時讀書的地方。康熙在重建內閣和翰林院的同時,又設立了自己的內廷秘書班子,人員從翰林中選出,稱南書房。南書房位於禁宮乾清宮斜對面的右階下,距離皇帝寢殿很近,南書房又稱「內廷翰林」。它不是正式機構,沒有固定編製,人員流動很大,專為皇帝服務。入值南書房的翰林既為皇帝反映下情、口傳上諭,有時也陪皇帝察訪民情,公私兼顧。
雍正朝設立的軍機處,就是入值南書房多年的張廷玉秉承皇帝旨意建立的。軍機處的全稱是「辦理軍機事務處」。後來軍機處的職能擴展到了軍政財各個方面,與實際操辦的事務差距越來越大。軍機處作為皇帝的機要機構一直存在到清滅亡前夕。和南書房一樣,軍機處也是非正式機關,屬於臨時性差遣。軍機處最具體、最重要的職能就是草詔,取代內閣票擬,而且就是在皇帝身邊奉旨草擬,皇帝閱定後就可以立刻頒發。大臣奏折也由軍機處抄錄存檔。但是軍機大臣只是秘書參謀,只作建議而不能下令,一切命令必須通過皇帝。
在古代官員制度中,還有「吏」這個龐大的群體,值得關注。胥吏是官府中專門辦理文書的低級行政人員。如果說官員是決策者,那麼吏就是執行者。命令下達後,具體事情就攤派到吏身上,由他們去完成。吏的數量超過官的數量。吏裡既有幕僚,他們是國家公職人員,國家給他們發俸祿;還有一些被稱為幕友,則是由地方官私人聘請的,他們沒有編製,工資也是由地方官私人支付。像師爺就屬於吏。
在古代,好的吏可以入官,叫「流外入流」;清代以後,吏表現突出,國家可以賞一個官給他;或者自己捐一個官。吏的工資究竟從哪開出來呢?一名得力的吏,一年工資可能得上萬兩銀子,這就得從「倉耗」「火耗」這樣一些名目中來獲得了。
秘書省是掌管經籍圖書檔案的政府機構。最早出現於漢,秘書監隸屬於太常寺,掌禁中圖書秘文,故曰秘書。曹操時置有秘書令,曹丕建魏後改為中書監、令,另置秘書監專掌圖書考訂。晉置秘書寺,掌中外二閣圖書,梁武帝改寺為省,隋唐沿襲舊制。秘書是國家圖書館和檔案館的工作人員,其中不乏飽學之士。
明代時,秘書迎來了一次好機遇。在朱元璋罷中書廢丞相後,六部直接向皇帝負責。皇帝每天要看二百多份奏章,處理四百多件政事。忙不過來,於是朱元璋便把目光投向了年輕有為但品級不高的翰林近侍身上,設置殿閣大學士。大學士其實就是皇帝的近臣秘書。
我們都知道尚方寶劍,但尚方其實是古代制辦和掌管宮廷食器物的官署。秦代就設置了,屬於九卿中的少府,秦漢時少府下屬有尚方令、尚方丞,負責製造皇帝的刀劍等珍貴器物。漢末還分中、左、右三尚方。唐代時稱尚署,元代有中尚監,明朝時廢除。清代時又出現了,叫尚方司。