自國民黨敗退台灣至今，台灣經歷了三次土地改革，其土地制度是世界公認的學習典範。20世紀50年代台灣的第一次土地改革，主要是改革農村中的生產關係，解放農村生產力，提高農民的生產積極性；70~80年代的第二次土地改革，主要是為了擺脫以小土地私有制為基礎的小農經營，實現農業專業化、企業化和機械化；90年代的第三次土地改革，主要是為了解決島內農地市場化問題，以因應經濟全球化和加入世界貿易組織的需要。這三次土改的經驗教訓，對正在推行土地流轉的中國大陸而言，有重要的參考價值。

和平土改

國民黨政權在大陸慘痛的失敗教訓，使之清醒地認識到，為了在台灣能夠真正站穩腳跟，就有必要對台灣的社會經濟關係，尤其是農村中的土地關係，進行較大幅度的調整，建立一個支持其統治的社會基礎。

蔣介石到台灣後，認真總結了在大陸失敗的經驗教訓。在研究了太平天國的《天朝田畝制度》和大陸的土改政策後得出結論：太平天國以絕對平均主義均田，是農民小私有者的幻想，根本不可能實現。大陸廢除封建土地所有制是合理的，但「打土豪」，「分田地」，「沒收地主土地財產」，侵犯地主利益是不可取的，因此決定在台灣實行溫和的社會改良。

當時台灣的土地制度極為不合理，土地分配嚴重不均，56.01%的耕地為只佔農村人口11.69%的地主和半地主所佔有；剝削也極其殘酷，其苛重程度一般達到農民收穫量的50%以上，有的甚至高達70%～80%。為維持其在孤島的政治統治，在當時「中美農村復興聯合委員會」的策動下，國民黨當局從1949年起，以和平漸進的方式，進行了一場較為徹底的土地改革。

國民黨政權在大陸統治時期一直無法進行的土地改革，之所以願意並且能夠在台灣推動，主要是由於他們是從大陸逃到台灣島的「新客」，與當地的封建地主階級沒有直接的利益瓜葛，土地改革不僅不會損害到統治者的經濟利益，反而有利於其加強和維護統治的社會基礎。

這次台灣土改分三步依次推進。第一步是「三七五減租」。從法律條例限定租額，地租不得超過全年主產品收穫量的37．5%，減輕農民的負擔。條例也保障地主利益，佃農按時納租，欠繳兩年地租地主可以解雇等。

第二階段的「公地放領」，將從日本人手中接收過來的「公地」出售給農民，地價為耕地主要農作物正產品全年收穫量的2.5倍，由承領農民分10年20期平均攤還，不必負擔利息。

第三階段是「耕者有其田」，地主可以保留政府法定田地數額，超過部分一律由政府徵購轉賣給尚未獲得土地的農民，地價按耕地正產品的2.5倍計算，以實物土地債券（占70%）和公營企業股票(30%)作為補償。實物土地債券由台灣當局委託台灣土地銀行發放，年利率為4%，在10年內分20期償清本息；公營企業股票是從日本人手中接收過來的四大公司（水泥、造紙、農林、工礦）的股票。

在本次土地改革中，農村地主的損益情況各有不同，其中大地主收益最大。他們從水泥、造紙、農林、工礦四大公司中，獲取大量的股票，搖身一變，成為新的工商巨頭，如台灣原來的四大封建地主——辜振甫、林伯壽、林猶龍和陳啟清，就是依靠土地改革起家而成為台灣地主財團的實力派。辜振甫控制的「台灣水泥公司」在以後的發展中，逐步成為壟斷島內水泥市場的集團企業。同時，也有部分中小地主，在應徵土地取得資金或股票後，轉營工商業，其中不少因經營不善而被兼併，或趨於破產，甚至一部分地主將所獲土地徵購款揮霍一空，最後淪為普通農民。

在土地改革後，自耕農成為台灣農村中農戶的主體，台灣農業從以佃農為主的生產體系，轉變為以自耕農為主的生產體系。土地改革後，佃農因獲得一定數量的土地而成為自耕農，耕作興趣和投資意願明顯增加，對於農業知識和技術的需求更加迫切，因而積極參與農業推廣組織舉辦的農業技術推廣和經營管理改善活動，增加對土地的改良，從而有利於農業生產力的提高。台灣的「總統府資政」李國鼎先生指出：「如果沒有土地改革，台灣的農業發展將要缺乏推動力，在那時這種推動力是非常重要的」。

農業的集約化

然而，小農經濟對於農業生產的推動作用是相對有限的，到了一定時期，反而成為農業生產發展的主要障礙。「小塊土地所有制按其性質來說，就是排斥社會勞動生產力的發展、勞動的社會形式、資本的社會積累、大規模的畜牧和科學的不斷擴大的應用。」

隨著60年代台灣經濟發展重心轉向工業生產，台灣當局大力發展勞力密集型加工出口工業，相對忽視了農業生產的發展，並在某種程度上採取犧牲農業的政策，實行「田賦征實」、「隨賦徵購」和「肥料換谷」制度，壓低農產品價格，從而抑制了農業的發展，使農工發展不相適應。在工業以雙位數增長的同時，農業卻出現了負增長。

農民收入偏低，導致其務農意願淡薄，大批農村青壯年勞力湧入城市，更多的農民則以兼業的方式維持生計。在專業農戶中，絕大部分仍然採取個體家庭經營的方式，只有一小部分是經營規模不等的資本主義農場。兼業農基本上「離農不離村」，為增加收入而就地受雇於加工製造業部門，是半農半工的勞動者。兼業農的大量增加，一方面，使廣大農民的生活來源越來越依賴於非農業收入；另一方面，又使農村勞動力趨於老化和女性化，青壯年勞動力大量減少。

另外，隨著工商業的迅猛發展，60~70年代每年都有1000公頃以上的耕地被用於開闢道路、興建工廠、商店、住宅以及公共基礎設施，有的年份甚至高達5000公頃以上，致使島內可耕地日趨減少，地價急劇上升。由於土地增值迅速，許多靠近城市的農村小土地所有者認為，將土地投入農業生產不合算，寧願讓土地廢棄而不進行耕作，有的在土地投機交易的吸引下，把土地高價賣給土地投機商，以致耕地荒廢和被佔用的現象十分嚴重。據調查，僅1975年，被廢棄的農地就有1.2萬公頃。

鑒於小土地私有制限制農田經營面積擴大的情況，第二次土地改革的主要內容之一，是推行農地重劃，就是耕地的轉移與合併，農民之間以互換耕地的形式，把分散在多處的小塊土地集中在一起，以利於農事耕作和管理；或者以自願結合的形式，將不規則的耕地聯成一片，辦成標準農場或綜合利用。

另外就是輔導小農轉業。它要求將島內90萬公頃的土地，從分屬90萬農戶轉變為分屬30萬農戶，即將每戶平均擁有耕地從1公頃擴大至3公頃，安排60萬農戶、約370萬農民轉業。為了實現這一目標，一方面，台灣當局鼓勵無耕種能力的自耕農出售土地，輔導其轉業；另一方面，提供貸款，輔助有能力的小農戶購買棄耕或厭耕的土地，以擴大耕地面積，達成適當的經營規模。為此，台灣專門設立了「農地購置基金」，合計約新台幣25億元，以低息貸給耕地面積較小的農戶，協助其購買新的耕地。每個農民可從中借錢購買3公頃的土地，每公頃耕地的貸款額度從以往新台幣10萬元增至30萬元，凡增購的土地免納5年的農業土地稅。這一措施有助於土地所有權的轉移和合併，在一定程度上擴大自耕農的耕地面積。

在台灣，10年農地重劃期間(1962~1971)，農業生產指數上升19.6個百分點，同期農作物生產總值增長約40%，僅在1966~1971年的6年期間，農戶所得增長21%左右，扭轉了農業下滑的局面。

為配合第二次土地改革，台灣制訂了農業機械化計畫，至1985年，水稻整地機械化程度已達98%，插秧、收割及乾燥機械化程度分別為97%、95%、65%，每公頃使用馬力數約1.68馬力，各項指標均超過原計畫。

從第二次土地改革的背景和內容可以看出，它與第一次土地改革有很大程度的不同：第一次主要解決地權分配不均的問題，將土地化整為零，摧毀農村中的地主經濟，打破「大地主、小佃農」的局面；而第二次土地改革則是在以工商業為主體的社會經濟形態下進行的，將土地化零為整，擴大農業經營規模，造成「小地主、大佃農」的局面。

放寬土地流轉限制

長期以來，台灣農地政策的核心是「耕者有其田」。但是，隨著台灣經濟轉入後工業化時代，繼續沿用這一政策，將嚴重制約土地流轉制度的改革，導致農地制度的僵化。不少農戶以私有土地利益為唯一依歸，不願配合對社區公共建設有利的農地重劃，拒絕負擔農地重劃後地塊的整地費用，嚴重影響農地重劃的總體效益。

台灣的第三次土地改革，重點在於解決農地的市場化問題，滿足經濟建設和非農業部門的用地需求，改善投資環境，提高農民收入，構築適合台灣社會經濟發展的「土地規模經營」新模式。90年代以前，台灣《土地法》第30條規定：「私有農地所有權之轉移，其承受人以能自耕者為限，並不得轉移共有，但因繼承而轉移者，得為共有。違反前項規定者，其所有權轉移無效。」1990年台灣當局對此條款進行修訂，調整私有農地所有權轉移受讓人必須為自耕農的限定，從而為土地流轉制度的改革掃清法律上的障礙。

其中的突破在於：一是放棄全面保護農場的立場，不再堅持優良農地不得變更為非農業用地的原則；二是同意農地變更使用從以往的供給引導，轉為需求引導，開放農地自由買賣，嚴格監控農地農用，落實農地管理。

但在放寬農地農用但又不能確切落實的情況下，將來台灣的土地資源是否會大量消失，農村綠色環境是否會遭受破壞，還有待進一步觀察。

經驗教訓

縱觀台灣的三次土改，第一階段的土地產權分配非常成功；第二階段，在土地私有的現狀下，因為農民不願主動出售其狹小的耕地，擴大土地規模的目標沒有實現，1990年與1955年相比，耕種0.5公頃耕地以下的農戶占總農戶的比例反從34.4%增加到46.8%，而同期耕種2~3公頃土地的農戶則從7.8%減到4.3%；第三階段，開放農地自由買賣，某種程度上為黑金政治打開大門。一些財團與民意代表結合，很多先買下農地，再去影響地方政府或議會，變更土地使用，這是黑金政治最典型的手段。大家都把農地當房地產來做，結果農產品都要從國外進口了。

在筆者看來，台灣土改的重要經驗教訓在於：

土地產權的不同形式不是農業生產發展的絕對決定因素，關鍵要看是否有利於農業生產的發展。在台北最高的世貿中心附近的黃金地段，有一塊號稱台北最貴的農田，主人不賣這塊農田，每天在地裡種菜，旁邊是現代化的高樓大廈。台北政府不能只給幾千塊錢就強行拆遷，但歸根到底，土地所有制的私有或公有只是提高農業生產力的眾多手段之一，公有產權容易滋生短期行為，但私有土地制度也會造成土地規模狹小和土地投機的盛行。

另外，規範產權的變遷，需要真正的法治，需要實行憲政，土地私有權要在政治權利的保護下才能真正實現。在台灣，法律規定了結社自由與農民成立農會的權利。因此有強大的農會組織，99%的農戶都加入了農會，農會機構完善、自治性強，實行的是民主選舉和管理，總幹事由理事會聘任。農會以農民為主體，強調農民素質的提高和技能的增強，還包括農民政治地位和權益的保護等。

台灣地區的農會是組織農民的核心，同時也是政府實施農村、農業政策的重要助手，在協調、溝通政府和農民的關係上扮演著重要角色。它接受政府的委託，宣傳推廣政府的政策計畫,辦理各項教育和生產培訓，及時收集建議與意見，向政府反映農民的願望為政府決策作參考；同時經常進行農民間的調解、溝通，以減少相互間的分歧與誤會，增進組織的團結和理解。

如果沒有台灣的農會，台灣農民的地位不會像今天這般重要，農民的權利不會和社會其他階層那樣平等。正是因為台灣的農會制度，鞏固了台灣的土改成果，打造了台灣特色的現代化「小農」農業模式。