彼得大帝是18世紀俄國頗有作為的沙皇。為使俄國迎頭趕上當時歐洲的文明進步，他推動巨大的變革，使俄國快速進入現代世界強國行列。

　　1712年8月，彼得在給葉卡捷琳娜的信中寫道：「因我不諳使用左手，故右手須同時執劍與筆。」沙皇用這句簡練而形象的話評價了自己的活動。「劍」，在此處喻指他的各種軍事活動，以及正規軍和海軍艦隊的建設;而「筆」，象徵著民政事務和立法工作。

　　在位期間，彼得以鋼鐵般的意志和極其宏大的魄力頒布了3000多條法令，其中許多法令由他親手寫下，幾乎所有的法令都是由他授意而制定的。

　　親自參與立法是彼得作為國務活動家的一個特點。他的後繼者們，頂多只限於在官員們準備好的詔令上簽字而已。彼得親自起草詔令時可說殫精竭慮，一如他圍攻要塞、指揮軍艦的建造和下水一樣。

　　例如1722年4月17日為使「任何人均不得違章」而頒布的一份詔令。彼得起草這份詔令共用了四天時間，4月14日他寫出了第一稿，到4月17日最後定稿，先後六易其稿。第一稿共有三項內容，第三稿中增至五項，而在定稿中則有七項。沙皇認為這一詔令意義重大，要求所有的機關，其中包括樞密院，「應將此詔令置諸案頭，藉以自鑒。」

　　學習歐洲各國立法經驗，進口法律人才

　　彼得充分認識到「法」的重要性。他下令廣泛搜集歐洲各國的法律、法令和規章制度，以便參照制定出俄國自己的法律、法令和規章制度。

　　1712年6月30日，彼得命令樞密院組織人力翻譯「其他國家的各種法典」。同年，彼得下令在國外招聘「學者和精通法律的人士，以便在各院工作」。沙皇詔諭正在哥本哈根的伊萬諾維奇·亞古任斯基將軍「為每個院物色一個人」，同時命令應優先選聘年輕人，「以便他們能學俄語」。沙皇還委託他收集有關丹麥中央機關結構方面的資料：院、州的數目、編製，理由是彼得聽說瑞典人也是倣傚他們的。可是由於瑞典與俄國正處於交戰狀態，暫時沒有可能用合法手段去研究瑞典的制度。沙皇於是命令駐丹麥大使多爾戈魯基為此目的向瑞典派一名間諜，以便給他搞到一紙丹麥宮廷的護照。駐奧地利大使維謝洛夫斯基接受的一項任務是從「懂斯洛文尼亞語的人」當中挑選一些法學家。

　　但彼得同時也注意到立法是不能照搬照抄的。他提醒手下，不要盲目照搬瑞典的規章制度，告誡他們要把瑞典的規章制度中那些不妥之處，或不適合俄國國情之處斟酌處理。他還要求他們學習十七世紀一位著名法學家薩穆伊爾·普芬道夫的著作。

　　國家機關建設章程先行

　　1718年，彼得聲稱他要認真抓一下內政事務。要達到「走上正軌」這個目的，手段之一就是合理地建立國家機關。早在1712年初彼得就在這方面採取過一些初步的實際措施，頒布了建立商務院的詔令，以便改善貿易狀況。著名數學家和哲學家萊布尼茨向沙皇提示「經驗充分說明，只有通過建立各種工作效能良好的『院』，才能使國家走向繁榮，因為正像鐘錶裡的一個齒輪帶動另一個齒輪一樣，在國家這部大機器裡，一個『院』也應該推動另一個『院』前進，如果一切機件都配合得準確、協調，那麼，生活的指針就一定會給國家指出幸福的時刻。」

　　在彼得的領導下，各院都有自己的章程，對有關的權利與義務作了規定。礦務院和工廠管理院的章程內還為企業主規定了專利權，因而促進了大生產的發展。

　　在各種章程中，《總章程》最不同一般。它規定了所有中央機關的工作人員(包括從院長到燒爐工和坐在過道裡、「一聽到鈴聲」就應聲而起聽候吩咐的僕人)的權利和義務。

　　至於彼得對《總章程》的重視，從一份經由他仔細校訂過的材料可以看出。他親自推敲文句，補充內容，增加新的條款。

　　法制強軍

　　早在1715年，彼得就開始制訂陸海軍條令。1716年《陸軍條令》就已制訂完畢。這項工作中斷兩年之後於1718年恢復，進行海軍條令的制定。彼得曾為之寫下備忘錄，註明應委派何人去搜集外國軍事條令的條款。當年4月4日他頒布了一項詔令，指出應以英國規章為基礎，再增補一些法國、丹麥、瑞典和荷蘭規章中的相應條款。彼得起草的《海軍條令》綱要草稿迄今完好保存。1720年1月這部條令制訂完畢。

　　《海軍條令》制訂完畢後，彼得就擬出制訂《海軍部章程》的大綱，他為此向承包工程和為海軍部採辦裝備的機關調用有關勞動報酬等方面的資料。1721年1月至2月，他整個白天都出席樞密院會議，討論《海軍條令》和《海軍部章程》。

　　在彼得的各種努力下，部隊「走上正軌」，其結果有目共睹——俄軍擊潰了歐洲最精銳的軍隊之一。

　　借助法令改革教會

　　彼得認為俄國正教會是一股落後的、反動的勢力。為此，他進行了宗教改革，打擊反動僧侶勢力，限制或沒收教會財產，改組宗教管理機構，廢除了大教長的職銜，使教會從屬於世俗政權。其中，《宗教事務管理條例》的制定起了重要作用。

　　彼得把宗教事務管理局局長的位置，留給年邁的總主教斯特凡·雅沃爾斯基，他已不大管事。再說上任一年以後他就去世了。這個局事實上的領導人是沙皇宗教改革的左右手費奧凡·普羅科波維奇。普羅科波維奇制訂了宗教事務管理局的規程——《宗教事務管理條例》，他還參加起草了一些有關改革宗教和寺院事務的最重要的詔令。

　　《宗教事務管理條例》把宗教事務管理局的成員與其他世俗機構的官吏同等看待。他們和所有官吏一樣，宣誓效忠皇帝，無條件地執行皇帝的全部聖諭。主教不得以任何理由干預世俗事務和儀式。因此，教會就完全從屬於世俗的政權了，為了「國家的利益」，向神甫懺悔的內容保密的一貫作法已形同虛設。

　　據說，沙皇有一次出席主教會議，發現他們想立一位大主教，於是彼得從口袋裡掏出一份《宗教事務管理條例》，說道：「你們想立一名大主教，這就是。」他用另一隻手拔出一柄短劍，往桌子上一插，對那些心懷不滿的人補充說，「這把上等寶劍送給異想天開者的大主教!」

　　立法終結按照門第升擢的舊規

　　1722年彼得頒布了「官秩表」法令，取消了國家機構中按照門第升擢的舊規，代之量才施用、論歷取仕的新制度。

　　在彼得即位以前，官位的高低一律以門第和出身為標準。只有貴族的後裔才有希望加官晉爵。這實際形成官位世襲。能破這種陋習之例的一般平民，可說是鳳毛麟角。

　　《品級表》將官階分成十四個等級，根據官員的才幹、學識和勤奮，按級予以提拔。《品級表》所規定的晉陞制度，保證了非貴族出身的人也能迅速獲得擢升。此外，它還為出身「寒微」的人躋身於貴族行列提供了可能性。凡獲得陸軍或海軍一等軍官官位者，均可成為世襲貴族;至於文官，從八級起便都是世襲貴族，從而結束了門第貴族獨霸的局面。

　　獨出心裁的懲罰措施規定

　　在規定懲罰措施方面，彼得可說獨出心裁。懲罰措施的範圍包括小筆罰款到沒收全部財產，從殘酷折磨肉體、流放做苦役，直到處死。教徒在祈禱時交頭接耳者不准離開教堂，同時每人罰款一個盧布。販賣俄式長袍和長筒靴子的人，也像販賣俄式皮鞋的鞋掌和鐵釘者一樣，被罰做苦役。大麻纖維檢驗員，如果把腐爛的次品和石塊摻在麻捆裡，處以死刑。各院的官員曠職一天者扣發全月薪水，每天早退一小時，扣發一周的薪水。對上班時聊天，辦事拖拉等也規定了懲罰措施。彼得估計到有的官員無力交付罰款，那麼，該人應在船上做苦役作為抵償。

　　懲罰的手段和性質取決於犯過失者的社會地位。彼得制訂的《陸軍條令》為「軍官」規定的是讓他們丟面子的懲罰措施，如剝奪軍銜、扣發薪水、褫奪公權，而對其他人則規定「一般性體罰」和「酷刑」即杖笞、鞭打、上鐵鐐、打烙印、服苦役以及斷臂、斷指、割耳之類的戕害肢體的懲罰。許多詔令規定對開小差的新兵、龍騎兵、陸海軍士兵處以死刑。凡有隱匿逃兵者，則剝奪其軍銜，沒收其財產。地主收留逃亡農民者要交現金罰款，而逃亡農民要受體罰。

　　督促官員們盡職盡責，讓各階層居民——農民、市民、僧侶和貴族執行政府的各種法令，都靠懲戒措施來推動。看來，作為立法者的彼得，受兩種對立的情緒左右：一種是教導和訓誨，另一種是懲罰和威脅。偉大的詩人普希金認為，彼得一世在某些場合表現出智慧過人、賢德英明而且慈悲為懷，但有時則又表現出殘酷暴戾剛愎自用，這是有道理的。詩人說過，彼得的某些詔令「看來，是用鞭子寫成的」。

　　彼得的作為，為俄國緊跟世界先進潮流的發展奠定了基礎。雖然他制訂的政策有許多在當時遭到了強烈的反對，但是這些政策帶來了長期的影響。彼得說：「我不能親手建成和看到一個強大的俄國，但我的繼承者一定會沿著這條道路走下去，直到目標的實現。」