公元前221年，這一年，在秦王趙政的領導下，秦國終於完成了幾代秦人的目標——統一六國。紛亂的戰國時代就此結束，歷史開始了新的篇章。趙政自然要為統一的帝國制定一系列的統治政策。御前會議上，除了自封皇帝名號讓趙政感到愉悅外，丞相(國務院總理)王綰等人的提議也引起了他的極度重視。

　　他們認為，六國剛剛被滅，燕地、齊地、楚地距離中央過於遙遠，如?不置封國恐怕難以固守，建議始皇帝把這些地方分封給子弟功臣。秦始皇把提案下發，徵詢大家的意見。大家普遍認為提案有的放矢，極為精當，應該獲得通過並予實施。那麼王綰等人為何提此方案呢?這就涉及到分封制(也稱封建制)了。

　　西周初年，為了實現對廣袤領土的有效管理，周王「封建親戚，以藩屏周」。也就是在廣大疆域內圍繞首都及其直轄地區以外分土建國，以實現對王室的層層保護。因為受封的絕大多數是姬姓親戚，便形成了以血緣親情為紐帶的大家族;周王既是族群之長又是一國之君，如此，家就是國，國就是家?

　　按照與王室關係的親疏遠近，諸侯君主分別被授予公、侯、伯、子、男五等爵位，且爵位世襲。諸侯除對王室盡一定義務外，享有高度自治權。一旦作為天下共主的周王室出現危機，諸侯要在第一時間趕到援助。我們比較熟悉的「烽火戲諸侯」就是如此，昏聵的周幽王為了博得美女褒姒一笑，竟然點燃驪山的烽火台。諸侯以為王室遭到武裝進犯，馬上率領軍隊前去救援，這是他們的職責與義務。只要秦始皇趙政生育繼續進行，那麼天下就永遠姓姬。即使出現周王無嗣的現象，也能在親戚中找到合適的繼承人。當然如果實行「只生一個?」的政策的話，分封制也就沒什麼意義了。畢竟它是靠多得不能再多的親戚來防衛。不管分封制那時如何，但有一點是清晰的——周王朝糊里糊塗統治了七百九十年。

　　既然趙政希望趙氏能夠統治帝國千萬代，那麼王綰的提案無疑觸動了他的敏感神經。在王綰看來，有理想是好的，但沒有好的制度保障是行不通的。你秦始皇也不能保證死後帝國會怎麼樣吧?如果有人要爭奪皇權怎麼辦?回顧歷史，有制度可循的統一大王朝就是周王朝，無疑分封制是大秦帝國最不壞的選擇。

　　然而這份提案遭到廷尉(司法部長)李斯的堅決反對。他認為，周朝文王、武王所分封的子弟及其同姓諸侯是不少，但後來血緣關係疏遠，互相進攻如仇敵。諸侯們接連不斷地相互誅殺征伐，周天子也不能禁止。如今海內一統，國家賦稅養起來的宗室與功臣也易控制，應力行郡縣制度，此乃國家安定的根本制度。搞分封不利於治理國家。

　　郡縣制始於春秋，流行於戰國。它打破了貴族世襲權力的傳統，而由中央依據才能委派官吏到地方進行管理，憑其政績提升或罷免。與分封制相比，中央委派的官吏在郡縣只擁有行政管理權，而分封下的諸侯擁有行政、司法、軍事、財政權力。郡縣制是為了加強中央集權而由法家提出並實施的，其實質是集權制;而被儒家推崇的分封制就實質而言是分權制。儘管兩種制度建立的初衷都是為了加強中央對地方的有效管理，但隨著地緣政治取代血緣政治，郡縣制越發被人看好。

　　李斯認為長達數百年的戰爭實乃分封製造成的。這些諸侯你吃我、我吃你，也不顧及什麼親戚不親戚;而周王因為權力衰微，也管不了這些不肖子孫。基於此，李斯認為至上的權力對於君主而言至關重要，只要中央擁有了絕對的權力，天下就不會有異議，那麼國家就穩定和諧了。以此推之，秦帝國統治的時間自然會長久，而郡縣制完全能滿足這一要求。

　　對於雙方的激辯，趙政最後作了總結性發言。中國的第一位皇帝表示：天下戰爭之所以連續不斷就是因為諸侯的存在。感謝祖宗保佑，我們平息了戰爭，社會得以安寧。倘若再建國封王無疑再造戰亂，想要社會穩定豈不難哉!廷尉(司法部長)說得對。

　　趙政的一番陳述其實為分封制定了性。他與李斯都認為分封製造成了戰亂，這樣能不能造成戰亂成了秦帝國最高層對分封制與郡縣制評估的標準。既然皇帝已經表了態，作為臣子的也就不敢再提出異議。於是，郡縣制推向全國，起初設置三十六個郡，以後增至四十個。有關分封制與郡縣制的爭論也暫時告一斷落。