1914年對於中國的袁世凱政府來說，本來應該是個好年頭，第一次世界大戰爆發，歐洲列強忙於戰事，生產停頓，軍需增加，給了中國的民族資本大發展的機會。自清末新政以來的制度動力，終於在此時使上了力氣，促進了資本的發展，導致國家經濟狀況趨於好轉。在政治上，袁世凱掃平國民黨之後，經過1年多的整頓，雖然在政敵來看，政治獨裁色彩加濃了很多，國會停擺，民主失蹤，袁世凱的權力，幾近於皇帝。但是政局卻穩定下來，從新政延續下來的現代化變革，正在穩步進行，司法和文官制度改革，逐漸走向正規，至少規章已經定出來了。整個局面，用很多政界人士的話來說，就是「國是初定」。唯一的陰影，就是日本趁火打劫，佔了青島和膠濟鐵路。

　　剛剛進入1915年，這個陰影迅速擴大，變成滿天的黑雲，回國述職歸來的日本公使日置益，逕直見了袁世凱，提出了二十一條。嚴格地說，就是要跟中國新簽一個中日關係的條約。這條約共有五號，二十一款，因此人稱二十一條。其內容，概括起來，大體上就是：一，要中國承認日本搶佔的青島和山東的權益。二，要中國承認日本在南滿和東蒙具有特權，日本人可以自由移民這些地區，中國政府在此地區如有任何涉外舉措，必須事先跟日本商議;上述地區需聘日本顧問。三，漢冶萍公司中日合辦，但由日本支配。四，中國的所有沿海港灣島嶼，不許讓與和租借他國 [ 意思是除日本以外 ] 。最厲害的是最後一款，即所謂第五號，要中國中央政府聘用日本顧問，地方警察聘用日本人，中日合辦。中國軍隊要採買日本軍械，由中日合辦軍工廠，採買日本原料。中國將長江流域幾條鐵路幹線的築路權，許給日本。承認日本在福建的特權，任何涉外舉措，要跟日本商議，等等。

　　二十一條，在中國歷史上，被稱為「滅亡中國的二十一條」。從條文上看，的確名副其實。別的不講，單就條款提出的口氣，就好像中國已經成為日本的殖民地一樣，用袁世凱的話說，就是「簡直似以朝鮮視我」。2要這個，要那個，都直截了當命令式的，似乎根本沒有商量的餘地，也沒有跟你商量的意思。

　　最先看到二十一條的中國人，是袁世凱。這樣一個要將中國一口吞下的最後通牒式的要求，在日本方面，僅僅把他們的公使召回國內，然後由返任的公使日置益晉見中國國家元首，直接把文件遞給袁世凱，連個特使都不屑於派。這種違反外交常規之舉，跟二十一條的條文口吻一樣，體現了當時的日本對中國的極度輕蔑和蠻橫霸道。拿到文件，一夜沒有睡覺的袁世凱，翻來覆去地看了又看，逐條批閱。茲事體大，第二天一早，找來當時的外交總長孫寶琦、次長曹汝霖和總統府秘書長梁士詒等人，一起商議。一夜未眠的袁世凱，看來一點都不糊塗，他明白，這二十一條，是日本人想借歐洲列強忙於戰事，無暇東顧之機，一口吞掉中國。顯然，面對這樣赤裸裸的威脅，袁世凱也沒有什麼好辦法應對，只是安排外務部跟日本周旋，並且特意交代，第五號萬萬不能答應，最好連談都不要談。

　　這個「以朝鮮視我」的第五號，按曹汝霖回憶，當時日本方面就明確告知屬於「希望條款」，意思是不一定非要堅持的。但據王芸生的研究，其實日本公使日置益在提出之際，並沒有言明第五號的性質，整個的交涉過程中，「始終逼迫中國承認」。曹汝霖親自擬定的二十一條交涉對策「說帖」上，僅僅提到第五號在文字形式上，與其他各條有異，並未指明這是所謂「希望條款」。直到當年的2月9日，在曹汝霖給駐日公使陸宗輿的電報裡，才說到據俄國公使的密告，日本政府告知俄國，第五號實系「勸告性質」。可見，在交涉的當時，日本實際上是希望強逼中國政府將二十一條全部接受的，只是為了留有退路，才預留了字體形式上的一點不同。

　　看當時談判的記錄，整個二十一條的中日談判過程，就中國方面而言，感覺所有的策略，就是一個字，「拖」，以拖待變。在每一個細節上，中國首席代表陸徵祥都和顏悅色地跟日本人糾纏，盡量把話題扯遠，讓問題複雜化。據顧維鈞回憶，為了更好地貫徹「拖」字方針，陸徵祥還想出了若干「小招」。比如減少會談次數，日本人要求每週談五次，陸說只能談一次，因為他的事務繁忙，還要處理跟其他國家的外交事務，還要參加內閣會議，等等，最後實在抗不住日本方面的壓力，每週談三次。但每次會談，陸徵祥都會想方設法縮短實際的會談時間，兩個小時的會談，例由東道主先說話，每次開場白之後，陸徵祥都讓僕人獻茶，於是進入茶歇階段，上茶，上點心。他自己帶頭慢吞吞地一口一口呷，一杯茶半晌也下不去，日本人生氣，他賠笑臉，慢呷如故。總之是能拖就拖，拖一分鐘是一分鐘。

　　中國人的另一個招數，就是用神不知鬼不覺的方式，把消息傳佈出去，讓英美知道，借英美的力量，抵制日本人的「獨吞」，這屬於傳統的「以夷制夷」老法子。這種法子，由於在清末用得太多，事先日本人就有所預防，在交涉伊始，就「非常認真」地要求中國政府方面，對有關二十一條的談判嚴格保密，威脅一旦消息走漏，後果將非常嚴重。為了防止消息走漏，日本代表甚至非常強硬地堅持中國方面只能由外交總長和次長出席，頂多帶一個秘書，因為當時的外交總長為孫寶琦，次長為曹汝霖，一個是前清官僚，一個是留日學生，向有親日之名。顧維鈞認為，這意味著把中國方面有英美背景的人員排除在外，無法參加談判。然而，袁世凱也不是省油的燈，在交涉開始之前，就把外務總長換成了歐美背景的陸徵祥，而陸徵祥在每次會談之後，都會在外務部召開小型會議，時任外務部參事的顧維鈞，因此得以隨時瞭解談判的動向。

　　顧維鈞這位美國哥倫比亞大學的高材生，跟當時的美國駐華公使芮恩施有著密切的交往。據他自己說，在徵得總統和總長同意的情況下，每次在外務部開完會之後，當晚，最遲第二天，他就會把情況通報給芮恩施和英國公使朱爾典。芮恩施的回憶也證實了這一點，他的話表明，美國人在瞭解談判進程方面具有主動性：「當我對正在發生的事情有所風聞後，便立刻提醒中國人：由於正在討論的問題密切影響到美國在華的權利，我必須瞭解全部情況，以便我的政府按照有關中國獨立的條約和協議，採取必要的步驟來維護它的利益。中國人當然是滿口答應照我的要求辦的。我同中國內閣成員和外交部官員的交往並不限於正式的會見和宴會。我們曾多次相互拜訪，免掉了種種官場客套，談至深夜。」

　　保不住密的中國人，這一次把自己的「毛病」當成了武器，發揮到了極致。儘管日本人再三施加壓力，嚴重警告中國人不許對外走漏消息，但是消息還是在第一時間傳遍了世界。據中國駐英公使施肇基的電報，日本人1915年1月18日提出二十一條，最遲到2月13日，英國《泰晤士報》有關二十一條的社論就已經出籠。但是，《泰晤士報》的社論，顯然讓希冀英國人「主持公道」的中國人失望了，居然半個屁股坐在日本人一邊，認為日本提出的條件，「既非苛刻，亦非不公允，且並未侵及中國領土之完全、機會均等，及開放門戶各主義」，而且「深信日本之志願與英國相同，無非欲借此時機以求明定中日間之地位及鞏固遠東之平和而已」。只是在社論的末尾，半吞半吐地提道，日本所開列的條件，有數款「不免欲將中國歸日本保護，此與英國在中國主張門戶開放之政策不符」。顯然，英國由於正在陷於歐戰，而且跟日本有英日同盟的關係，所以，不大可能出來主持公道。2月18日，才有署名文章提出，認為日本的要求，與英日同盟相背，要求將二十一條全文從速公佈。日本人當然知道中國人不會真的會為他們保密，在第二次會談時，他們就發現北京的《順天時報》和上海的外國報紙，已經聽到了風聲，而且日本代表還為此質問中國代表。只是，中國方面一推六二五，日本人也沒轍。

　　其實，在北京的英國公使朱爾典，跟美國公使芮恩施一樣，從中日交涉的第一天開始，就知曉二十一條的基本內容。美國公使芮恩施後來回憶說， 雖然1月22日他才知道二十一條的全部內容，但不代表他此前一無所知。不過，雖然他們並不喜歡日本人這種背後下手的偷偷摸摸的行為，但卻顯然不打算有所作為。相對而言，英國人的綏靖意圖更明顯些，正在忙於歐洲戰事的英國人，此時顯然需要日本這個遠東的盟友，不打算為了中國，或者在為中國的枝節利益，得罪日本。只要日本不能獨佔中國，英國人一切都好商量。英國人在整個交涉過程中，所做的，只是請駐日大使見了一次日本外相，裝模作樣地「勸說」了一下而已，唯一像樣一點的表示，就是在日本最後攤牌的前夕，英國人告知日本方面，「如斥諸強壓手段時，應先咨詢英國之意見」。相對來說，美國人的態度要積極一點，義憤一點，但也遠沒有到為了中國跟日本翻臉的程度。美國公使芮恩施對中國人很有好感，而且在駐華公使中，也屬於少見的有正義感的人，不過，他的義憤，也只是義憤而已，除了迭次電告美國總統，中日兩邊勸說，「亦無善策」。最後，美國政府給中日雙方一個照會，說是中日兩國的交涉和今後簽訂的條約，如有損害美國在華利益、門戶開放政策以及中國領土和統治權完整者，「美國政府決不承認」。

　　在二十一條的交涉期間，有一位在華資深的記者，跟美國公使說：「當我們在這兒歡樂的時候，中國的主權卻像一朵雲向東方飄去了。朝鮮的戲劇又重演了。」經過兩個多月的交涉之後，這朵雲，終於快要飄到東京了。5月7日，喪失了耐性的日本人，對中國發出了最後通牒，限中國政府5月9日午後6時為限，作出答覆，否則採取「認為必要之手段」，即武力解決。

　　第二天，袁世凱把在京所有的有全權和掛名政治頭面人物召集到一起，開了一個決策會議。顯然，他心裡有數，日本的最後通牒，對他而言，只有接受一條路可走，但他不想承受一個 「賣國」的罪名，即使要承擔，也要大家來做個見證。在會上，參與交涉的人員，詳盡地匯報了整個交涉過程，然後袁世凱讓大家拿意見。據參加會議的曹汝霖回憶，在會上，後來被人罵為親日的陸軍總長段祺瑞，當即表示應該拒絕簽字，力主抵抗。他認為，這樣遷就，何能立國?「寧為玉碎，不為瓦全。」14美國公使芮恩施也提道，在這個會議上，產生激烈的爭論，「有人認為屈膝投降將意味著國家的崩潰。它將使政府喪失一切權力和公眾的支持，而抵抗則將使全國團結起來」。持這種主張的人認為，日本固然可以佔領中國大片的領土，但卻無法合法擁有這些土地，日本這樣做，會遭致世界的譴責，而且，等到歐戰結束，歐美列強就會出面干涉。持這種主張的人中，不止段祺瑞一個，時任總統府高級軍事顧問和總統英文秘書的蔡廷干，也這樣主張，寧可跟日本人打遊擊，也不屈服。這位留美幼童，這位在甲午戰爭中因受傷被抓到日本的海軍將領，當年就以堅貞不屈贏得過日本人的尊重，此時依然強項如舊。不僅如此，在交涉期間，當日本在中國的南滿和山東頻繁調動軍隊，為談判施加壓力之際，段祺瑞也暗中調動軍隊，以至於得到消息的英國公使朱爾典十分擔心，雙方會擦槍走火。

　　此時的歐洲列強駐華使節，全體一致力勸中國政府接受日本的條件，英國公使朱爾典據說還親自面見袁世凱，以30年老朋友的身份，勸說袁世凱屈服，說是埋頭建設10年，再來說話。美國政府雖有不滿，但並不打算為中國出頭，芮恩施也只好徒呼負負。至於俄國則只關心他們在北滿的利益有沒有受到傷害，法國則只要日本方面尊重1907年跟日本簽訂的條約，根本不打算多嘴，相對於中國，他們更看重的是跟日本的關係，因歐戰正膠著，犯不著跟日本翻臉。況且，在叢林時代，長獠牙的，只尊重長獠牙的同類。

　　其實，當時的中國政府，在談判過程中，就已經有這個思想準備，接受除第五號以外的二十一條所有條款。為此，他們還特意央求擔任總統府顧問的日本人賀長雄，回國去跟日本元老疏通，希望日本方面，不再堅持第五號。據曹汝霖回憶，說是賀長雄回到日本之後，發現日本元老其實並不知曉有第五號這回事。日本學者升味准之輔的《日本政治史》，也提到自大隈內閣上台之後，其外相加籐破壞了1898年以來，向元老傳閱外交文書的慣例，而代之以事後簡單的匯報。二十一條的要求，並沒有跟元老商議，甚至連具體條文都沒能給元老們看。看來，曹的回憶有點根據。當然，即便是專橫的日本大隈內閣，也並沒有指望中國政府會接受第五號，因此，提出的時候，就是用特殊的字體單列的，如果能迫使中國人認賬算撿著。只是，參與交涉的日本外交官，在中國待久了，驕橫之氣日長，立功心切，談著談著，似乎就忘記了第五號原本是「勸告」條款。在交涉之前，日本公使日置益特意為談判遞呈長篇條陳，提出要採取利誘和威壓雙管齊下的手段，迫使中國政府屈服，具體開列的利誘手段有四：一，在一定條件下，將膠州灣歸還中國。二，保證袁世凱及其政府的安全。三，取締在日本保護下的革命黨、宗社黨和留學生及日本浪人針對中國政府搗亂行為。四，收買袁世凱和政府各部部長的個人。此外，還可以考慮同意修改關稅稅率。而威壓手段則是調動山東的日軍以武力威脅，及利用革命黨和宗社黨人顛覆中國政府。而絲毫沒有提到第五號可以考慮放棄，作為談判的底線。

　　必須說明的是，經過中國政府走後面的運作，日本的最後通牒裡，不再堅持第五號，而中國政府也就接受了這種屈辱的「城下之盟」，二十一條除了第五號之外，至多做了一點細微的技術上的修改，全部接受，而且留下來一個尾巴：第五號容後商議。即便是日本這麼一點不是讓步的讓步，中國方面也他們留足了面子。對此，當時參與交涉的外交部次長曹汝霖，即使在許多年後，依然感到有那麼一絲欣慰。而當時的駐日公使陸宗輿，甚至在回憶錄中表示，他沒有以日本不堅持第五號為己功，說明了他的低調。

　　不過，此時作為中華民國終身大總統的袁世凱，心情可是相當的糟。5月14日，袁世凱對自己的文武百官，下了一道密諭，視接受二十一條為奇恥大辱，「疾首痛心，憤慚交集」，要大家一定發憤，「日以亡國滅種四字懸諸心目」，臥薪嘗膽。言語不可謂不沉痛，最後說道，如果經此事變，國人再不奮起，世界將視中國人無做人類之資格。即後來我們常說的，被開除球籍。而中國被迫接受二十一條的日子，5月9日，從此變成法定的「國恥日」。只是，這樣的國恥日，以後越來越多。

　　袁世凱在中國近代史上，是個白鼻子的人物，大陸和台灣編寫的近代史自不必說，就連西方流行的中國近代史教材，比如徐中約的書，裡面的袁世凱，也是一副丑角形象。但是，簽完二十一條的袁世凱，應該說是中國最懊喪的人。二十一條的簽訂，未必能真的滅掉中國，但卻真真切切地把袁世凱毀了大半。當時的日本其實未必不知道，儘管他們覺得一戰是個擴張他們在中國勢力的大好時機，但真的把偌大的中國一口吞下，以當時日本的國力，還是有點蛇吞象的意思，這也是為什麼他們要把變中國為朝鮮的第五號單獨列出，實在不行就退回來的原因。但是，明知道對方無論如何不能接受，而且自己這方面也不打算用武力壓迫對方接受，還是要將這些條款提出來，最大的效應，就是可以混淆視聽，中國政府只要最終簽字認賬，在外面看來，就等於簽了包括第五號在內的賣身契。當時的對外交涉，都是秘密進行的，外界無從知曉真相，賣國的帽子，想不戴勢所不能。

　　當然，也可以說，日本人對袁世凱一向沒有好感，因為從歷史上看，袁世凱的發跡，恰是在朝鮮與日本人鬥智鬥勇之時。最初，日本人還吃了袁世凱的虧，當時就結了怨。曹汝霖回憶說，日本公使日置益曾經跟他說過，說是革命之後，由孫中山當總統，沒什麼說的，因為孫沒當過清朝的大官，一直主張革命，但袁世凱世受清恩，又是總理大臣，自己做總統，總不免有「篡奪之嫌」。23其實，這種說法，即便真的是日本人的體己的私房話，也說明不了他們是否對孫中山和袁世凱真的有所偏好。如果說，日本人更不喜歡袁世凱一點，那麼恰是因為袁世凱相對於孫中山來說，更像是一個強人。顯然，日本不樂意革命後的中國落在一個強人手裡。一個四分五裂、秩序混亂的中國，對於一個懷著野心的鄰居而言，無疑更合脾胃。而一個強人，卻有可能結束混亂，走向統一和秩序。乘歐戰方酣之際，也乘這個強人羽翼未豐之時，弄出這麼一個二十一條來，除了已經吃下的山東之外，無論最後能得到多少實際的好處，只要袁世凱最後妥協了，其在國人中的合法性一定會因此而大大降低。在社會上流傳的二十一條，肯定是包括第五號的，而且因此造成的國勢之危，注定是要被誇張了的。這一點，在日後的歲月中，只要有風吹草動，就會顯現出來。山東問題，從一開始，就跟二十一條密不可分，人們此後的相關聯想，是這樣展開的，一提到山東問題，就會想到二十一條，想到二十一條，就會想到亡國滅種。

　　而袁世凱經此事變，也的確中招，合法性受到很大的質疑，以至於後來的帝制自為，在很大程度上是為了恢復權威。結果卻觸犯了近代以來最流行的意識形態，體現在制度層面上的進化論，被視為開歷史的倒車，身敗名裂。袁世凱死後，中國的政局持續動盪，四分五裂，這樣一個局面，顯然最符合日本的利益。

　　二十一條，在五四運動之後，在國際形勢變化情勢下，由於國內民族主義情緒推動，經過艱苦的談判，終於在1923年3月被正式廢除。當然，日本在東北和山東的實際上的特殊地位，並未因此而受到削弱。但畢竟在名義和心理上，中國人得到了某種補償。