從制度層面來說，現代「兩會」制度為我國首創，古代中國是沒有的。但是如果從議事形式來講，古代中國也有類似的形式。

　　那麼，古代的議事的會怎麼開？官員們又是如何表達民意的、上交「提案」的呢？

　　在「集議」上，議案很難「一致通過」

　　古代中國雖是皇帝一個人說了算，但「一個人拍腦袋」難免有局限性，才有了「朝參」和「集議」這兩個會。

　　「朝參」由皇帝親自主持，是小範圍的。原本是百官進入皇帝的辦公大廳(朝廷)參拜皇帝的一種形式，古裝戲中常出現的君臣在朝廷上問答的場景，其實就是「朝會」。一般在進行重要的人事任免和重大的工作安排、典章頒布時，皇帝都會開「朝會」。

　　「集議」則由大臣主持，皇帝一般不參加。集議實際上是應皇帝的要求或同意才開的，其規模可大可小，參會者的範圍比朝參複雜。集議通過的議案都是要認真執行的，與今全國人民代表大會的功能有點接近。

　　在「集議」上，議案也很難「一致通過」，有時還會出現「經年不決」的現象。西漢末年的王莽新朝，有一次集議的議題之一是討論並頒布官員的工資制度，結果集議了好幾年，也未能拿出各方都能接受的意見。由於政策遲遲不能出台，導致上自公侯、下至小吏都拿不到工資，即所謂「皆不得俸祿」，實在罕見。

　　如果漢朝也有記者,肯定會這麼描述公元前81年在漢朝長安舉行的一場意義重大的會議——史稱「鹽鐵之議」。但事實上,這次「鹽鐵會議」,是一場觀點尖銳對立的大辯論，辯論的焦點是：鹽鐵要不要取消專賣？這也是一次非常著名的集議。

　　會議時間在始元六年(公元前81年)二月。會上，60餘名由相當於今省市一把手的郡國國主推舉出來的地方和基層代表，與以御史大夫桑弘羊為首的駐京高級幹部代表，進行面對面的激烈辯論。另有魯國萬生、九江祝生等六十多位來自全國各地的「賢良」、「文學」，即知識分子身份的所謂「民意代表」應邀出席。

　　會議由時任丞相的田千秋主持。地方和基層代表們對鹽鐵官營、平准均輸、酒類專賣、貨幣發行等多項政策提出了尖銳批評，強烈要求廢除之。桑弘羊深得漢武帝的信任，曾統管中央財政近40年，是這些政策的實際制定者，對「賢能」和「文人」的否定意見不以為然。

　　會議最後經過表決，通過了廢除全國酒類專賣和關內鐵官制度，打破國有公營的壟斷。這次辯論表現出了不同治國理念的大碰撞，30年後學者桓寬根據這次「全代會」的會議記錄，整理出了著名的歷史文獻《鹽鐵論》。遺憾的是，桓寬依照個人的政治意圖，將整個集議過程簡化為針鋒相對的兩派對壘，其他各色人物的發言、插話及會議程序等細節，全被略去了。

　　代表們除了「大臣」、「公務員」，還有「基層代表」和專家學者

　　古代的「議事代表」都是些什麼人？從史料上來看，主要有四類：一是相當於今天省部級高官的「二千石」以上的駐京大臣，實為官僚和利益集團的代表；二是「地方代表」，以分封在外、待遇達到一定級別的列侯為主；　三是「專業代表」，主要是列大夫、博士、議郎這些專職諫官，這類代表參政議政能力強，因為都是領俸祿的，實為「公務員」群體代表。

　　另外，在需要時還會有「基層代表」。這類代表以飽讀詩書、喝過墨水的「賢良」、「文學」人士為主，表面看是來自地方和基層，但由於是相當於今省市一把手的郡國國主和地方富豪推舉出來的，實為學術界和富人的代表。雖然這些代表並沒有代表性，但其素質要求並不低，必須敢說話，善表達，有較強的參政議政能力和水平，和稀泥、當會油子、只會摁表決器和鼓掌可不行。

　　有些集議還安排先舉行專家論證會的程序，如漢宣帝神爵元年（公元前61年），朝廷欲就改變對羌人的政策開會集議，先通知長期主持對羌戰事的趙充國，「令與校尉以下吏士知羌事者博議」，再將「博議」結果送交中央作為集議時的參考。

　　東漢元和三年（公元86年），在太學任教職的曹褒受章帝委託，重新編了一部《漢禮》，主管典禮的太常（禮儀局長，位居九卿）巢堪說：「宜廣集諸儒，共議得失」（《後漢書·曹褒傳》）。「禮」是儒家的專業，邀請諸儒參加制禮議論，自然正是時人所熟悉的專家論證的程序。

　　集議的開會氣氛比儀制森嚴的朝會活躍得多，人人可以暢所欲言，即使無所倡議，最終也必須行使表決權，然後由會議主席向皇帝如實匯報。元帝時，貢禹上書，請罷郡國宗廟，參加集議的70個人都贊成這個提案，皇帝便畫可頒詔。成帝時，集議郊祀禮儀，車騎將軍許嘉等8人是一種意見，右將軍王商、博士師丹、議郎翟方進等50人又是一種意見，皇帝遂按多數派的提案頒詔。

　　還有一次，也是元帝下詔集議廟禮，分為丞相韋玄成等44人、車騎將軍許嘉等29人、諫大夫尹更始等18人共三派意見，另有廷尉獨持一議。四個提案呈奏後，皇帝猶豫不決，「依違者一年半」。由此看來，少數服從多數好像是通例。

　　董仲舒的「提案」在古代影響最大

　　除了「朝參」和「集議」這樣的形式外，還有一種「諫議」制度。所謂「諫」本義就是規勸君主，諫議自然就是給皇帝行為和決策提意見，專挑毛病和不足。諫議既有會議形式，也可個人約談，有時還會與集議混在一起，但與集議明顯的不同是，諫議多有「提案」。

　　據《漢書·百官公卿表》記載，諫議制度其實早在先秦時便出現了。秦中央設置了中大夫、太中大夫、諫議大夫、中常侍、給事中等權力大小不等的專職諫官，起初並無固定編製，多時達數十人。

　　西漢中早期皇帝都重視諫議制度的建設，漢武帝劉徹對諫官十分重視，出現了不少出色的諫官。當時，最著名的一位是「新儒學」的代表人物董仲舒，他上交給漢武帝的提案《舉賢良對策三》，可以說是古代中國影響最大的「提案」，「提案」的中心觀點是「罷黜百家，獨尊儒術」，這一觀點得到了漢武帝的肯定，提案被採納，儒家地位驟升。

　　除了董仲舒，還有很多官員提出了許多五花八門的「提案」。明代宗景泰年間，南京守備陳豫等人上奏：永樂年間有過先例，一家被盜，四鄰十家有責任幫助擒盜。若擒獲盜賊，賞銀五十兩，鈔二千貫，文綺「四表裡」，並可分得盜賊的財產。如坐視，被盜人家的損失就要由四鄰十家共同賠償。不但如此，還要將這十家的人戴枷示眾，直到盜賊被逮才能釋放。陳豫等人要求正式實施這種連坐法。這份「提案」被朝廷壓下。此「提案」被否定的原因：措施極端，強調嚴刑峻法過頭。

　　明成祖與群臣討論政事，一談就是老半天，有的官員便進言：皇上啊，您講話這麼多，可不利於身體調養啊。作為君王，貴在「簡默」（講話簡約，有時不發一言）。明成祖不領該官員的情，說道：天下這麼大，百姓的苦樂，措施的利弊，必須廣詢博訪才能有透徹瞭解。並非我喜歡多講話，而是不得不如此。不敞開講，官員們怎能言無不盡？此「提案」被否定原因：有阿諛之嫌。

　　明永樂十五年（公元1417年），壽星現，群臣請賀，明成祖說：往年壽星出現，你們以為是祥瑞，紛紛致賀。然而四方旱澇、蝗災、流行病比比皆是，卻很少有人向我報告。他對群臣的提議不予採納。這個「提案」被否定的原因：只關心天上的事，不關心地上的事。

　　愛提案的白居易為何被評為「最窩囊」

　　古代中國的「議事代表」也不容易。

　　魏征本是太子黨集團中的成員，為太子李建成洗馬官。唐太宗並未因此冷落他，奪得皇位後，提拔他為「諫議大夫」，後繼任「侍中」。魏征生前給唐太宗拿出了不少「提案」。如「明德慎罰」提案，主張加強社會道德建設，提高公民素質，慎用刑罰，因為法律並不能解決一切社會問題。魏征所交「提案」中，最著名的當屬「民如水」理論，他稱「民如水，君如舟;水可載舟，亦可覆舟」，規勸唐太宗要吸取隋朝亡國的教訓，善待老百姓。

　　即便皇帝很開明，也很難不被暗箭中傷。如西漢時的賈誼、晁錯遇到的都是明君，他們二人均當過「博士」諫官，「提案」也都很出名。前者有給漢文帝劉恆的「三農」提案《論積貯疏》，後者有給漢景帝劉啟的「擴大內需」的經濟提案《論貴粟疏》。可以說，西漢盛世「文景之治」就是在賈誼、晁錯這些「代表們」的暢所欲言中出現的。但是，他們的結局都不好，賈誼因建言有功，被漢文帝破格提為太中大夫一年後，便因遭群臣忌恨，被貶為長沙王的太傅。晁錯貴為漢景帝的「智囊」，因上交《削藩策》「提案」，在「七國之亂」中由漢景帝親自下詔，斬殺於西安街頭。

　　古代諫官中，當得最窩囊的大概是中唐時的著名詩人白居易。白居易於元和三年(公元808年)被唐憲宗李純破格提拔為諫官左拾遺，當上了從八品的「副科級幹部」。白居易當時太把自己當回事了，大事小事都「建言」，李純要提拔寵臣吐突承璀，他堅決反對，結果被李純斥罵為「小臣不遜」，貶為江州司馬，逐出京城。此後白居易再也沒有為民請願、仗義執言、上交提案的機會，只能寫寫《長恨歌》，在「同是天涯淪落人，相逢何必曾相識」中作自我安慰。

　　中央有百官大會、部院會議，地方上各級機關也有會議。日常的屬員向上司請示定奪叫「衙參」，需要討論的叫「衙會」。州縣衙會的內容，有時也可以包含互相批評的內容。如韓愈《韓府君墓誌銘》記，崔圓開府地方時，當地布衣某，常跑到他家裡去，這是違反制度的，引起司錄參軍韓紳卿的不滿。韓紳卿就趁召開全府大會時，走上前去大聲說：讓我來舉出您的過失……《縣佐部名臣列傳》中，收錄有好幾則州縣敢於同正官激辯抗衡，弄得對方無法下台的故事。遇到這種僚屬，正官想一手遮天就不那麼容易了。