政治體制是治理國家的基本制度，當一個國家的經濟、社會狀況發生根本性變化時，政治體制也要相應改革，不然就會制約和延緩經濟社會的發展。然而，由於政治體制改革是統治者的「自我改革」，尤其涉及統治者的重大利益，所以阻力巨大、困難重重。面對這種局面，改革者的策略往往會「先易後難」，總想以非根本性的行政體制改革代替根本性的政治體制改革，以多少彌補明顯已不合時宜的政治體制之弊。這種思路自有其合理之處，不過，晚清兩次裁撤無用政府機構與冗員、將功能相近的部門合併成幾大部門的「行政改革」，並冀此代替政治體制改革的實踐，卻以你死我活的政壇惡鬥——先是光緒被囚、康有為逃亡，後是袁世凱幾被圍毆、慈禧甚至想要跳湖——而失敗告終。這段「行政改革史」，實在引人深思。

第一次是戊戌變法期間的 「變官制」。正是這項行政改革的「變官制」，成為鎮壓維新派「戊戌政變」的直接導火索。

眾所周知，維新派的興起肇因於只要西方船堅炮利、迴避西方政治制度的洋務運動的失敗。因此，維新派提出，政治體制改革才是國富民強之道。雖然他們對近代憲政民主的理解不盡準確，他們的主張也有種種矛盾含混之處，但大體而言，在真正開始維新變法的「百日維新」之前，建立君主立憲制是其基本政治綱領。但就在他們鼓吹「開議院」、「興民權」的同時，又對中國此時的國情民情能否立即實行憲政不無懷疑，他們進而認為，「凡國必風氣已開，文學已盛，民智已成，乃可設議院，今日而開議院，取亂之道也」。1898年初，翁同騄等五大臣代光緒帝問康有為「宜如何變法」，康答曰：「宜變法律，官制為先。」梁啟超也曾明確提出「變法必先變官制」這種行政改革優先、行政改革導入政治體制改革的思路。

「百日維新」期間，維新進入實際操作階段，康有為等人的主張更加謹慎、現實，絕口不提君主立憲等政治體制改革問題。康有為在呈給光緒皇帝的《日本變政考》中明確提出，現在開國會、立憲法為時過早，「民智未開，遽用民權，則舉國聾瞽，守舊愈甚，取亂之道也」。甚至主張「惟有乾綱獨斷，以君權雷厲風行」。對於譚嗣同等少數「激進派」開議院的主張，康有為也「以舊黨盈塞，力止之」。在第一次被光緒皇帝召見時，康有為建議「就皇上現在之權，行可變之事」，力主行政改革的「變官制」而不是政治體制改革。而其行政改革的主張也非常謹慎，甚至被批評為「保守」。他認為，許多不合時宜、已經無用的舊部門雖應裁撤，但他強調，如果現在裁撤必將激化矛盾。

所以，「百日維新」期間，光緒皇帝頒布的新政主要是經濟、軍事、文教等方面的改革。在行政改革方面主要是起用了一些新人、新設了農工商總局，他們原計畫對行政改革起關鍵作用的「既立制度局總其綱，宜立十二局分其事」的「制度局」，卻因守舊派的強烈反對根本未能成立。

雖然不撤舊部，但舊部官僚明白自己的實權將因新部之設而大打折扣，舊軍機大臣怒曰：「開制度局是廢我軍機也」，表示寧可悖忤皇上聖旨，制度局也「必不可開」。一時「朝論大嘩，謂此局一開，百官皆坐廢矣」，京師甚至謠傳康有為欲「盡廢六部九卿衙門」。軍機處和總理衙門乾脆以「不必更立名目，轉滋紛擾」為理由，拒絕開制度局。這些「舊臣」得到緊握實權的慈禧太后的堅決支持，根本不把「日日催之，繼之以怒」的光緒皇帝放在眼中。設立制度局的主張，終成一紙空文。

由於新設制度局遭到舊部群臣的堅決反對，而各項「新政」又需費孔急，朝廷財政一直困難，左支右絀，於是光緒只能不顧康有為不撤舊部的意見，諭令內閣，裁撤詹事府、通政司、光錄寺、鴻臚寺、太僕寺、大理寺6衙門，歸並到內閣及禮、兵、刑各部辦公。外省裁撤湖北、廣東、雲南三省巡撫，以總督兼巡撫事等等。此令一下，朝野震駭，以為此舉「大背祖宗制度」，皆請慈禧太后保全，收回成命，甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭。所裁衙門奉旨後「群焉如鳥獸散」，如太僕寺的印信、文卷立刻無人過問，甚至門窗都被拆毀無存，猶如經歷了一場浩劫，以此作為對裁撤令的抵制和抗議。

此外，這些行政改革也使京中的許多內閣大學士、軍機大臣、六部尚侍，以及地方上的一些督撫、將軍大表反對，他們集結在慈禧太后周圍，「不謀而同心，異喙而同辭」，使慈禧的政治力量空前強大。一些守舊大臣最終上書慈禧，請太后「訓政」。在強大的舊官僚群體支持下，慈禧終於發動政變，痛斥光緒。隨後，立即將「百日維新」期間 「皇上所裁詹事府等衙門及各省冗員」悉數恢復，還恢復了被裁的廣東、湖北、雲南三省巡撫，而將新成立的「農工商總局」則被廢去。所謂「維新」，也就是非常有限的行政改革，還是因觸犯既得利益集團而以失敗告終。

幾年後，立憲與革命風生水起，漸成大潮，迫使慈禧也不得不宣佈要實行政治體制改革的「新政」，並於1906年9月1日宣佈預備立憲。而且，僅僅過了5天，即9月6日就頒布了改革官制上諭。顯然，無論真假，慈禧這次也想走行政改革為先、政治體制改革在後這樣一個「先易後難」的「路線圖」了。

這次改官制的要角，是掌握 「北洋」大權、在中央兼參預政務處大臣、督辦商務大臣、督辦郵電大臣、會辦練兵大臣等數項重職的袁世凱。自戊戌政變後，袁世凱深得慈禧信任，同時他又以巨金賄買了實權在握的領銜軍機大臣、慶親王奕，加之他在北洋的「新政」又頗有政績。此次朝廷諭令包括袁世凱在內的14位王公大臣共同制定改官制的方案，袁雖排名最後，但他因有奕支持，同時在負責官制改革機構「編製館」的關鍵崗位安插了自己的黨羽，所有文件起草和建議方案最後都要由他閱定。

經過一個多月的準備，由袁主導的官制改革方案出台。由於是為 「立憲」預備，所以對官制的改革較為全面。除合併了一些不太重要的部門外，還將原來的內閣、軍機處、吏部、禮部、都察院全都撤銷，新成立的機構則有資政院、行政裁判院、集賢院、大理院、審計院等，而最重要的，是成立新的、大權在握的「責任內閣」以取代軍機處。袁世凱與奕議定，由奕出任未來的內閣總理大臣，自己則任副總理大臣，各部大臣由總理大臣推薦，而且內閣尤其是總理大臣、副總理大臣代替皇帝負責任，皇帝發佈諭旨須經內閣副署，若未經內閣副署則不發生效力。這樣，皇帝的用人和行政大權統歸內閣手中。袁氏想掌中樞大權之野心，幾不掩飾。

此案一出，官場風波頓起，眾臣幾乎群表反對。反對主要來自兩方：一方是以軍機大臣鐵良、榮慶等為主角的滿族親貴。取消軍機處，儘管他們可能另外任職，但權力畢竟要大大削弱。在一次會議上，醇親王載灃竟拔出手槍直抵袁世凱胸前大聲說：「爾如此跋扈，我為主子除爾奸臣！」經奕調解，方才作罷。由於傳說內務府也要裁撤，所有太監都要裁去，有次袁下朝時百餘名太監將他團團圍住大聲謾罵，有的甚至揮拳要打，幾成圍毆之勢。袁招架不住，急忙大呼奕過來為其解圍。經奕百般勸解，並保證絕不裁撤太監，太監們才忿忿而去；另一個主要反對力量來自以瞿鴻銻、岑春煊、王文韶、趙炳麟等為要角的漢族大臣、御史。他們有的一直與袁爭權，有的對袁結黨營私憤怒已久，有的認為改官制是「用夷變夏」，有的則認為這次改制完全是弄虛作假。他們中有人上折慈禧指出，所謂「責任內閣」既不對皇上負責又無議院負責，只是統攬了過去皇帝的權力，而實為袁世凱專權，「立憲精神全在議院，今不籌召集議院，徒將君主大權移諸內閣，此何心哉！」還有人指出，袁之所以在沒有成立議院時就先成立使皇帝居於無權地位的「責任內閣」，主要是考慮一旦慈禧去世，光緒復出，也無法報戊戌之仇。光緒就曾當面對袁冷冷說道：「你的心事我全知道。」這樣，從王公親貴、大小太監到大臣御史，儘管觀點不同，但幾乎全都反對袁世凱的改官制，不是到慈禧處哭訴哄鬧，就是不斷上折，天天雞飛狗跳。向來濫施淫威、殺伐決斷的慈禧此時居然也寢食難安，向人訴苦道：「我如此為難，真不如跳湖而死。」

而袁世凱可能也過高估計了慈禧對自己的信任，在慈禧召見時，竟然面奏要求朝廷令守舊大臣退休，結果招致慈禧怒斥，並將參劾他與奕的彈章交二人同看。此時，袁才知道自己已成眾矢之的，局勢非常險惡，慌忙以檢閱新軍、南北秋操為名請調出京，以避鋒芒。

袁世凱離京後，慈禧命令其餘釐定官制的大臣繼續制定改革方案。11月6日，朝廷發佈裁定中央官制上諭，少數舊部被裁併，但多數未動，只是改名，軍機處仍舊保留而不設責任內閣。最重要的是，在實際所設11部的13個大臣、尚書中，滿人占7席，漢人僅佔5席，蒙古1席；以「滿漢不分」的名義打破了「滿漢各一」的舊例，雖然以前的「滿漢各一」也是滿族人掌實權，但畢竟在形式上滿漢平衡，漢族官員心理上更易接受。而現在是形式上的「滿漢平衡」被打破，漢族官員的心理平衡也隨之打破。幾年後，辛亥革命爆發，不少漢族督撫宣佈獨立，也可能與此不無關係。

這次官制改革，各路權貴、官員你爭我奪，種種矛盾更加尖銳激烈，導致政壇嚴重分裂。而且，還使人對清廷是否真準備立憲大起疑心，甚至有立憲派直斥其為「偽改革」、「徒為表面之變更」，「襲皮相而竟遺精神」，「竭數月之改革，迄今仍是本來面目，政界之難望，今可斷絕」。遠在日本東京的梁啟超當時寫信給康有為說，清廷宣佈準備立憲時革命黨力量即減弱，而官制改革一出，革命黨勢力便迅速擴張，也說明了這次行政改革的效果與清廷初衷正好相反。事實無情地說明，這次行政改革完全失敗。

晚清這兩次本想以行政改革推動或導入「憲政」的政治體制改革實踐的失敗，正好促人「逆向思維」：原以為行政改革只是局部性變革，阻力肯定要小於全局性的政治體制改革，當更容易。其實未必。行政改革將使某些部門和部分官員受益，而另一些部門和部分官員受損，受損部門和官員的抵制反抗必然十分強烈。甚至保持原待遇不變，也不足以抵消無權的損失，對官員來說，權力大過一切；要裁撤一些部門和一些官員自然難上加難。爭鬥的激烈程度，可能並不小於政治體制改革。而實行憲政的政治體制根本性改革，是對從上至下到政府所有部門所有官員的權力監督限制，由於大家都「待遇平等」、一同受「損」，官員們的不滿和反抗反而會相對小得多。在憲政框架下，最高掌權者的權力同樣要受限，其他官員當然就更無話可說。近代以來，清王朝一次又一次想以並無實效的行政改革代替政治體制改革，殊不知成本和代價其實更高。而最高的成本和代價，則是耽誤了政治體制改革的時機，從而導致清王朝的崩潰。