康熙要維持官場安定團結的政治局面，改革的「硬骨頭」就只好留給下一任領導核心雍正來處理。但雍正皇帝的一系列改革，多是應急式的維穩措施，通過在原則上的退讓和技巧上的更新，起到了短時強心針的作用，卻為今後埋下了巨大的隱患。大清王朝迎來了更為腐敗、更為貪婪、當然也更為危險的新時代。

　　1712年4月4日，農曆二月二十九日，清明節。

　　康熙皇帝即位已51年，而離大清國定都北京已經68年了。朱元璋的那句可怕咒語——「胡人自古無百年運」，應該越來越強烈地縈繞在康熙的心頭。此前那個成功入主中原的「胡人」朝代元朝，在中原僅僅生存了97年。留給大清國突破歷史宿命的時間，只剩下短短的32年了。

　　形勢並不樂觀。在看似海清河晏的盛世背後，危機重重：土地兼併嚴重，流民氾濫，這不僅造成了國家稅收的大量流失，也成為嚴重的不安定因素。

　　這一天，康熙宣佈了一個前無古人的決定：永不加賦!

　　「永不加賦」

　　「永不加賦」這一千古仁政，在推行的初期效果並不好，甚至在官僚體系的運作之後，走向了反面，仁政成為苛政。

　　清晨，康熙召開了一次由大學士和六部九卿參加的中央全會。

　　康熙明確宣佈「永不加賦」，即以「現今」的人丁數為徵收錢糧的上限，此後即便人口增加，國家也不再加收人頭稅。

　　此時的大清國，已經進入了經濟增長、社會進步的好時光。但是，盛世之下的隱憂是，官方所能掌握的「丁口數」，即便在康熙宣佈「永不加賦」的時候，也只有區區2034萬。大量的人口，為了逃避繁重的賦稅，選擇了成為「黑人」，沒有申報戶口。而在經濟大發展的時期，這些「黑人」卻只能打「黑工」，甚至都不敢去開荒——開荒就意味著要與繁雜的苛捐雜稅對接。

　　於是，一個弔詭的現象出現了：一方面，是大量的土地乏人耕種，另一方面，是大量的「失地」兼「失戶」農民成為「黑人」。在土地兼併中形成的一小群既得利益集團，卻同時享受著土地兼併和「黑工」廉價勞動力的優勢，並且因為其自身家庭人數稀少，而承擔著與其資產規模並不相稱的較低稅賦，並因此而拉低了整體的財政收入。這對於一個政權而言，是個巨大的風險。經過多年的積累，已經有了一定家底的康熙，決心解決這個問題。

　　自此，「永不加賦」這場減輕農民負擔的大運動，掀開了序幕。

　　與大清官方的自我表揚不同的是，「永不加賦」這一千古仁政，在推行的初期效果並不好，甚至在官僚體系的運作之後，走向了反面，仁政成為苛政。

　　造成異化的原因，首先是其可操作性的問題。「永不加賦」的定額稅，要層層分攤，最後具體落實到每家每戶。作為「分子」的稅賦是固定的，但是，作為「分母」的人丁數卻是變動的，這就造成了操作層面的巨大成本和變數，這為地方胥吏們提供了巨大的尋租空間。

　　體制內的改革者們，將矛頭指向「以田為經，以丁為緯」、同時徵收田賦和丁稅的雙軌徵收制，提出了「攤丁入畝」的思路。

　　攤丁入畝

　　雍正接手的攤子，表面光鮮，內裡腐爛。康熙延宕下來的很多工作，到了雍正手裡，都成了無法迴避的「硬骨頭」。

　　康熙皇帝卻還是有相當顧慮。

　　畢竟，這樣的改革，動的是地主們的奶酪，他們田多丁少，本來承擔的丁稅就很低，而其中不少人又有「功名」在身，享受「國家幹部」待遇，無需服任何徭役，一旦「攤丁入畝」，一方面他們的稅賦比重將大大提高，另一方面等於他們將用貨幣化的方式承擔國家的徭役。要動這塊奶酪，當然要慎而又慎。

　　康熙55年，康熙低調同意了廣東的試點要求，「准廣東所屬丁銀，就各州縣地畝攤征，每地銀一兩攤丁銀一錢六厘四毫不等。」隨後又加上了四川，「田載丁而輸納，丁隨田而買賣。」

　　兩省的試點相當成功，「公私稱便」，但直到康熙駕崩，「攤丁入畝」還依然停留在試點階段，他把這個任務留給了下一任的領導核心雍正皇帝。

　　雍正接手的攤子，表面光鮮，內裡腐爛。康熙延宕下來的很多工作，到了雍正手裡，都成了無法迴避的「硬骨頭」，甚至時不我待的「急難險重」。

　　登基之初(雍正元年，1723年)，對於是否推行及何時推行「攤丁入畝」，雍正皇帝依然相當猶豫。直隸巡撫李維鈞奏請在天子腳下先行推行，雍正的答覆是：「此事尚可少緩，更張成例，似宜於豐年暇豫、民安物阜之時，以便熟籌利弊，期盡善盡美之效。」(《雍正朝實錄》)

　　但是，他還是將奏折下發戶部，要求戶部拿出意見。戶部經討論後，贊同直隸的想法，建議中央「應如所請」。

　　自此，直隸確定自次年(1724年)起開始推行「攤丁入畝」。榜樣的力量是無窮的，直隸做出表率後，各省紛紛倣傚，至雍正十三年，直隸、福建、山東、河南、浙江、陝西、雲南、江蘇、安徽、江西、湖南、廣西、湖北等13個行省基本上實行了「攤丁入畝」。以康熙五十年為基數確定的全國人丁數(2460萬)和全國丁銀數(335萬餘兩)，都固定下來，基本被攤入了各地的田賦中，「地丁合一」，一體「輸納徵解」。

　　將人頭稅和土地稅合二為一的「攤丁入畝」，「因田起丁，田多則丁多，田少則丁少」，最大的受益者是農村的無田貧農及城市平民，他們因此擺脫了徭役。流民終於大幅度地減少，一種大維穩的格局逐漸實現。

　　人口的迅猛增長，是這種維穩格局的第一產物。

　　還有一個階層在無意當中成為受益者——那就是城市的中產階層。這個富而不貴的階層，之前也必須承擔徭役，而如今因為沒有田產，正變得一身輕。這當然是一種新的不平衡，不過在大維穩的格局下，實在無關大局。

　　農村的縉紳大戶，則成了這一改革的成本承擔者。「攤丁入畝」打破了此前賦稅負擔的階級界限，「無論紳衿富戶，不分等則，一例輸將」。而之前，縉紳及有秀才、舉人等功名的人，享受國家幹部待遇，無需服徭役或繳納丁稅。而改革之後，「幹部」們能夠享受的特權，只是豁免地丁以外的其他雜差，而他們繳納的新地租中，包含了此前他們無需負擔的丁銀，這等於是他們用貨幣方式開始承擔徭役。

　　「攤丁入畝」簡化了稅則，更為有效地保障了財政收入，之前因恐懼於賦稅而隱匿的人口，日漸浮出水面。新制度下，稅收只與土地掛鉤，與人口無關，此前徵收難度相當大的丁稅，被捆綁進了不可移動和隱匿的土地稅，這大大提高了政府的徵收效率，各地財政收入有不同程度的「溢額」情況。

　　「攤丁入畝」後，政府不能再下民間攤派徭役，轉而到市場上購買勞動力，推行「雇役制」，這在一定程度上為失地農民提供了再就業機會，並推動了勞動力市場的興起。

　　下有對策

　　只要嗓門大，政府就能聽進去。群體性事件，成為不同的利益集團示威的工具。

　　哪裡有壓迫，哪裡就會有反抗。地主們也是如此。

　　承擔了更多賦稅的農村富戶們，試圖用群體性事件給政府施壓。雍正四年(1726年)八月，浙江某地，「田多丁少」的富戶們「蠱惑百餘人，齊集巡撫衙門喊叫，攔阻攤丁」，政府官員不知是真被嚇壞了，還是半推半就，還真同意暫緩推行「攤丁入畝」。但是，這樣一來，又刺激了「田少丁多」、人數更大的那個人群，他們見政府既然吃這套，便也如法炮製，「聚集鄉民圍轅吵鬧更甚」。果然，只要嗓門大，政府就能聽進去。群體性事件，成為不同的利益集團示威的工具。在這種環境下，官員如果沒有定見和魄力，不習慣於直面民眾間的利益衝突，其執政能力和執行能力都將面臨艱難的考驗和煎熬。

　　改革是利益的調整，幾家歡樂幾家愁。「攤丁入畝」後的一些衝突，起因就是各地改革前後賦稅壓力發生了戲劇性的變化。比如湖北鍾祥縣，一直是田多丁少，如果以本縣為單位「攤丁入畝」，賦稅的增量並不多。問題是，湖北實行的是全省均攤，這樣一來，自身田多丁少的鍾祥縣，分攤到的丁銀就大大增加了，從之前的每年2430兩，猛增了3586兩，足足翻了一倍多。鬱悶的當地農民紛紛在城東的武當宮集會「散步」，這本需要官府說服解勸，哪知道知縣王世經也是個蠻幹的人，火上澆油，直接動用警力驅散，結果導致流血衝突，集會的民眾居然落水淹死100多人，釀成了轟動全國的大案。

　　其實，嚴格地說，這類還稱不上是對「攤丁入畝」的抵制或反抗。興一利必有一弊、治一經必損一經，改革所帶來的利益調整，幾乎必然伴隨著類似的利益衝突，難以出現人人盡開顏的皆大歡喜局面。

　　上有政策，下有對策。農村富戶們在醒過神來之後，立即有了應對之策，那就是將他們肩頭增加的負擔，再轉嫁給租佃戶們。而對於無地農民而言，能跳出農門成為手工業者或工商業者的，畢竟還是少數，大多數人只能通過種地維生，需要租佃田地。這群位於食物鏈最底層的人群，最終只能承擔起那些增加出來的成本。

　　「合理」貪腐

　　八旗兵的軍刀在這種糖衣炮彈面前，突然變得軟弱無力，他們能夠征服中原，卻無法征服貪慾。

　　在推行「攤丁入畝」的同時，雍正皇帝還有另一項大力推行的改革，那就是「耗羨歸公」。

　　不能讓國家吃虧，這在中國社會一貫都是最大的理由。但是，問題在於，「耗羨」究竟按多大的比例抽取，法無定文，也沒有聽證會聽取民眾的意見，完全由具體負責的官員自行決定。這種巨大的彈性，成為尋租的最好工具。儘管清初對這項明代的苛政、暴政報以絕對的警惕，但八旗兵的軍刀在這種糖衣炮彈面前，突然變得軟弱無力，他們能夠征服中原，卻無法征服貪慾。

　　以徵收「耗羨」為主的橫征私派，已經成為大清官場的常態，康熙皇帝對此心知肚明：「地方官吏諂媚上官，苛派百姓，總督，巡撫，司道，又轉而饋送在京大臣」(《康熙朝實錄》)。但是，他也只能在口頭上三令五申，實際上卻無能為力。

　　康熙的無奈寬容，是因為他知道，「耗羨」背後的橫徵暴斂，除了官員們的修養問題之外，還的確有不得已的因素——體制的問題。

　　大清國的財政體制，其「一個中心」就是中央集權，「兩個基本點」則是依靠「起運存留」的中央地方分稅，及依靠「奏銷」的預決算制度。

　　所謂「起運、存留」，接近於如今的「國稅」「地稅」之分。康熙中葉之前，中央幾乎壟斷了全部財政收入，「存留」的比例極低。康熙中葉之後，略有提升，直到道光年間，地方「存留」的比例也依然低於25%，財權完全集中在中央。地方要動用財政經費，必須申請。這種過於剛性的「計畫經濟」財政，極容易陷入「一收就死，一放就亂」的兩難處境。

　　而「奏銷」的預決算核銷制度，則要求地方政府按春秋兩季或年度，逐級上報財政收支，逐級承擔領導責任。中央財政部門(「戶部」)根據「例」與「案」(歷年中央所頒布的財政法規和各省應遵行的收支標準)，對各省報表進行審核，符合要求的准予報銷，不符合要求的，則退回重做，發現問題的，則對相關官員予以政紀乃至刑事處分，掌控極其嚴格。

　　這種典型的「強幹弱枝」體制下，中央財政一頭獨大，地方財政幾乎被忽略。這帶來一個嚴重的後果，就是地方經濟和社會發展的所需資金，以及地方官員的辦公經費，沒有納入中央財政的預算，必須就地自籌。這成為地方官員「橫征私派」的最大理由，並且是堂皇的理由。

　　此外，清沿明制，官員實行低薪制度，如果不通過擦邊球搞點創收，官員們別說開展工作，即便溫飽都成問題。而無民可刮的中央機關幹部，則通過手中權力與地方幹部勾兌分潤，整個官僚機器因此而成為依靠灰色和黑色收入驅動的機器。

　　對此，康熙皇帝只能「難得糊塗」。當時的川陝總督年羹堯，鑒於徵收耗羨的亂象，提出應將其制度化，實行「火耗歸公」，明收明補，但康熙皇帝寧願維持潛規則狀態。

　　因此，徵收耗羨成為大清官場上下默認的潛規則，一邊全國上下身體力行，一邊卻列為敏感詞不能說破。對於高層的裝聾作啞，乾隆後來總結為兩句話：「不敗露則苟免，既敗露則應問」。官員們只要不太過分，沒人舉報，沒有「敗露」，也就聽之任之了。或許，領導幹部們集體參與這種公開的違紀行為，也為上峰提供了一個隨時可以動用的把柄，反而有利於形成幹部隊伍的凝聚力——開個貪腐的口子，這或許也是帝王之術的一部分?

　　問題是，這種潛規則通過官僚體制的層層放大，最後成為小民的不可承受之重， 「州縣有千金通融，則胥役得乘而牟萬金之利;督撫有萬金之通融，州縣得乘而牟十萬之利」。面對這種「被默許」的腐敗，如反腐，則等於自絕於官僚體系;如繼續下去，則遲早官逼民反要亡國。

　　康熙要維持官場安定團結的政治局面，對此裝傻，膿包就只好留給下一任領導核心雍正來處理。

　　「耗羨歸公」

　　在無奈的現實面前，雍正不得不接受「耗羨」長期存在的現實，不再幻想著將其禁絕。

　　對於徵收「耗羨」，雍正最初的政治表態也是堅決反對的。雍正元年正月初一，在他發佈的一連串施政綱領中，就明確抨擊「今州縣火耗任意加增，視為成例，民何以堪乎!嗣後斷宜禁止」。但是，說歸說，做歸做，如同康熙一樣，在無奈的現實面前，雍正不得不接受「耗羨」長期存在的現實，不再幻想著將其禁絕，退而求其次，思考如何將其對政權的殺傷性減少到最低限度。

　　「耗羨歸公」是首選項。畢竟，對於一個政權來說，將桌面下的弊政堂皇地端上桌面，這並非體面的事情。既然是弊政，而且是一時無法克服的弊政，雍正就採用了現實的做法：根據雍正的思路，「耗羨歸公」就是將耗羨的徵收從暗變明，由省為單位統一管理，實行收支兩條線，嚴防坐支，因此可將其納入官方監管體系，實行陽光收費和陽光開支;「耗羨」的用途，一半左右作為官員的養廉銀，彌補「逼官做賊」的體制漏洞，其餘的則全部補充到各地的辦公經費。

　　雍正二年(1724年)七月，雍正皇帝下旨，全面推廣「耗羨歸公」及養廉銀製度。

　　「耗羨歸公」後，其作用立即顯現。

　　首先是各地火耗的徵收比率大幅度下降。收支兩條線，收來的耗羨要全部上繳，而養廉銀則按職位和缺份定額化，耗羨從官員們的「私營經濟」變成了「集體經濟」，他們橫徵暴斂的積極性就大為消退。

　　其次，官員們的養廉銀，往往十數倍、數十倍於年薪，有的崗位的「市盈率」甚至達到了驚人的130多倍。這種世所罕見的超級「胡蘿蔔」，再加上雍正本人對貪腐行為嚴厲打擊的「超級大棒」，這也在一定程度上降低了官員們斂財的慾望。

　　第三，耗羨歸公後，大大充實了幾乎空虛的地方辦公經費，地方官們要做政績，手中有了資本。

　　這一改革，真正的要害在於養廉銀的設立，令官員們的切身利益與此項改革息息相關。正因為整個官僚體製成為這一改革的第一受益人，這項改革所受到的阻力，遠遠低於「攤丁入畝」。從某種程度來說，這場改革是一次對官員的「贖買」，通過對官員們「灰色收入」的體制性「漂白」，換取官員們對規則和體制的尊重。

　　積重難返

　　大清王朝，則迎來了更為腐敗、更為貪婪、當然也更為危險的新時代。

　　養廉銀最初的發放對象，是地方官員，京官則因為薪水之外還能領取各種津貼，而不在此列。但隨著外官之收益激增，京官真成了「窮京官」，他們無法直接取之於民，卻是管官之官，靠山吃山，也通過收取外官饋遺的方式從中分潤。手頭寬裕了的外官們，為了維持自家地位，亦需朝中有人，至少不可有敵。每遇時節，外官必贈京官財物，夏季謂之冰敬，冬季則謂之炭敬，吉，凶，慶，吊無不贈遺。官場的送禮藝術，日漸發達。

　　到乾隆朝，不僅京官，甚至軍隊也開始養廉銀，由財政補貼。但是，雨露均沾下，厚祿卻開始更難養廉。一則因養廉銀之肥瘦因地、因職而不均，難免得隴望蜀。得不到「蜀」的，雖然手裡拿著「隴」，也還是覺得自家吃虧，要從百姓頭上打主意，填平這「隴」「蜀」之間鴻溝。二則因養廉銀已成分內應得之財，在其位，得其銀，與德能勤績無關，喪失了原本「獎廉懲貪」之功效。三則因為承平日久，上下和煦，官員不再畏刑。

　　早在雍正批准「耗羨歸公」前，他最擔心的，就是「耗羨歸公」之後，官員們仍會想出別的辦法和名目，徵收更多的民脂民膏。他的擔心不久就變成了現實，隨著「耗羨漸同正項」，「州縣貪員，重新徵收，於耗羨之外又增耗羨，養廉之中又私取養廉。」乾隆年間，各地徵收苛捐雜稅、甚至直接以耗羨名義徵收，收取各種陋規的情況，日益嚴峻。高額的養廉銀，已經難以打動領導幹部們的心了，他們需要更多的銀子。自乾隆朝開始，至嘉道鹹(嘉慶，道光，咸豐)間，吏治日覆敗壞。京官吃外官，大官吃小官，小官吃小吏，小吏吃百姓，胃口越吃越大。已經被「整合」到「耗羨」中的各種苛捐雜稅，紛紛重出江湖，「攤丁入畝」和「耗羨歸公」兩項改革，自此都走入了泥潭。

　　「耗羨之外又增耗羨，養廉之中又取養廉」，這恰恰是明末清初大思想家黃宗羲所總結的「積累莫返之害」。這條被後人稱為「黃宗羲定律」，說的正是歷史上每一次稅費改革，將龐雜的稅費合一，同時下令嚴禁其他徵收，的確能在短期內達到「向來叢弊為之一清」的效果，但不久就會反彈，那些已經被吸納進單一稅中的苛捐雜費，將獲得重生，再度設立，結果導致實際稅費負擔不斷推向新高。

　　史學家用公式，按年代順序分析了歷史上幾次著名稅改，形象地闡述了「黃宗羲定律」：

　　兩稅法=租庸調+雜派

　　王安石免役錢法=兩稅法+雜派 =租庸調+雜派+雜派

　　一條鞭法=王安石稅法+雜派 =兩稅法+雜派+雜派 =租庸調+雜派+雜派+雜派

　　倪元璐稅法=一條鞭法+雜派=王安石稅法+雜派+雜派 =兩稅法+雜派+雜派+雜派 =租庸調+雜派+雜派+雜派+雜派

　　地丁合一=倪元璐稅法+雜派=…… =租庸調+雜派+雜派+雜派+雜派+雜派

　　得出的公式是：bn=a+nx。bn為經過n次改制之後的新稅額，a為原始稅額，x為雜派，n為改制次數(王家范、謝天祐《中國封建社會農業經濟結構試析》)。以簡化和統一稅費為方式的改革，最後無一例外都是獲得了更複雜和更高額的稅費。

　　雍正新政所推行的主要措施，「攤丁入畝」和「耗羨歸公」，雙雙掉進了這個可怕的「黃宗羲定律」之中。大清王朝，則迎來了更為腐敗、更為貪婪、當然也更為危險的新時代。

　　疾風暴雨般的雍正改革，推出的多是應急式的維穩措施，通過在原則上的退讓和技巧上的更新，起到了短時強心針的作用，卻為今後埋下了巨大的隱患。本以為是打造和諧社會的心臟手術，卻無非是一次保質期並不長久的整容手術……