缺乏適應時代要求的戰略決策體制機制

對於甲午戰敗之因，梁啟超曾經講到，「西報有論者曰：『日本非與中國戰，實與李鴻章一人戰耳！』其言雖稍過，然亦近之」。從戰略決策角度分析，清政府戰略決策屢屢失誤，既與決策者自身認識、分析和決斷能力不足有關，更與缺乏先進的戰略決策體制機制有關。

甲午戰爭是一場大規模的近代化戰爭。近代化軍隊與農業時代的軍隊相比，已經發生了根本性變革。陸軍除了傳統的步兵、騎兵，還產生了新型的炮兵、工兵、後勤兵、衛生兵等，同時海軍艦隊逐步成為主要作戰力量。作戰空間不再局限於陸地和河流，而且延伸到海上。戰爭保障不僅是傳統意義上的糧草等方面，而且涉及國家的工業、交通、通信、金融體系等。

從東北亞戰略形勢看，這場戰爭不僅與中國、日本和朝鮮的歷史命運直接相關，而且將英國、俄國、德國、美國、法國等大國捲入進來。各種國際力量及其利益在這裡縱橫交錯。在如此複雜的戰略環境中進行決策，必須把內政與外交、軍事與政治、陸戰與海戰有機統籌起來。如果沒有一個完整、科學的近代化決策體制機制，不可能做出正確有效的戰略決策。

日本在向西方學習的過程中，逐步建立了新的戰略決策體制機制。早在1878年，日本就開始模仿德國的陸軍制度，將參謀局改為參謀本部。參謀本部是一個近代化國家武裝力量的最高指揮機關，它的職責是貫徹和執行最高統帥的命令，擬定、落實作戰計畫，組織進行戰前動員，指揮協調各部隊、各軍種、兵種之間的配合以及調動部隊作戰。至1879年，參謀本部已經能夠有效履行職責。

1893年，天皇又批准《戰時大本營條例》。在大本營中，參謀總長參與籌劃最高統帥部的機密事項，負責擬定全軍的重大作戰計畫。在大本營中設置各機關的高等部，根據重大作戰行動計畫管理相應事務。1894年戰時大本營正式開設後，為了統籌軍事、政治和外交諸方面，日本首相和外相也都參與大本營會議，共同決策。決策層儘管有內爭，但能夠一心對外，從民主到集中，形成統一意志。

反觀清政府，其戰略決策、外交交涉以及戰爭中清軍部署等重大事項，幾乎都交由年逾七旬的李鴻章一人或數人承擔。清政府決策層多數從未跨出過國門，視野狹隘、年齡老化、體制僵化、多方受制。以李鴻章為代表的「辦事者」，不得不在正面抗敵的同時，還要在背面應對「評論者」的冷嘲熱諷乃至落井下石。龐大的大清帝國沒有相應的國家職能機構可利用，部分輔助決策的人員，還是沿襲千餘年來所謂的「謀士」、「幕僚」。這些人大多擅長詞章之類的清談，既不瞭解日本也不能正確認識自身，尤其對於新時代的大國關係、軍事上的多兵種大兵團作戰、近代化的戰爭規律等問題更是一竅不通。戰爭爆發後，他們大多只會發出諸如「蕞爾小邦，螳臂擋車」或「傳檄列島，踏破東京」的虛談空論，根本拿不出實際的軍事行動方案。戰爭爆發後，疏於戰爭準備的清軍慌忙應戰，最後只能是全軍潰敗的悲慘結局。

經過250年的興衰沉浮，清朝初年尚武的精神與體制都已流失殆盡。武官的權力和地位不斷被削弱。地方決策權集中在屬於文職系統的總督、巡撫手中，當戰爭發生時，各省總督臨時任命調動將軍參戰。李鴻章身為大清國直隸總督兼北洋通商大臣，既是政務官員，又是主管北洋外交事務的外交官，同時還兼任對日作戰的總司令。這樣的職權，與近代戰略決策體制極不符合，國家軍政體制極為混亂，對於一場關係國家生死存亡的重大戰爭來說，無疑是有違近代化戰爭規律的致命缺陷。

大敵當前，如果把整個國家與民族的命運全部寄托在個別決策者身上，不僅是危險的，也是不公平的。甲午戰爭的失敗固然有慈禧、李鴻章等的個人原因，更與缺乏戰略決策的組織形式密切相關。正是基於此類反思，甲午戰爭後，晚清軍事改革者大都高呼改革首先要從改革軍事制度入手。

任何決策，都是通過一定的組織形式來實現的，這對於發揮戰略決策的效能十分重要。進入21世紀以來，隨著全球化、信息化不斷發展，安全環境更加複雜多變，不僅要求戰略決策者具備多謀、善斷、速斷的素質，更需要建立科學、高效、精幹的戰略決策體制機制，以集中各方面的智慧，協調各方面、各系統的關係，為決策者在面臨重大威脅或危機爆發時作出正確的決斷提供製度上的保障。

缺乏應對複雜困難情況的戰略對策

進行戰略決策，必須要有應對各種複雜困難情況的充分準備，特別是要把戰略決策的底線放在應付出現最壞情況的可能上。對複雜困難的一面想得越多、準備得越充分，爭取勝利的把握就越大。

甲午戰爭中，日軍大本營根據可能出現的情況，制定了三種方案，對各種情況都作了深入的研判和準備。第一，如海戰大勝，掌握了黃海制海權，陸軍則長驅直入北京;第二，如海戰勝負未決，陸軍則固守平壤，艦隊維護海峽的制海權;第三，如海戰大敗，陸軍則全部撤離朝鮮，海軍守衛沿海。日軍大本營甚至做好了北洋海軍攻擊日本本土的計畫。戰爭爆發前，日軍估計清軍向朝鮮派兵可能會達到5000人，日本為了必勝則需要6000至7000兵力。戰爭爆發時，清軍在朝鮮的兵力只有3600人左右，而日軍在朝鮮總兵力已達7000多人。同時，針對可能出現英國和俄國對日本的軍事干涉，日本展開了一系列的外交活動。縱觀日軍整個戰略決策過程，處處體現出立足最困難的情況，作最壞的準備，實現最低的目標。

反觀清政府方面，卻將希望寄托在通過戰略威懾推遲戰爭爆發上，而不是立足於真打、早打的準備。朝鮮危機出現以後，袁世凱密報李鴻章日本已派軍艦前來，並要求李鴻章令正南巡的北洋艦隊迅速北返或直航朝鮮。但李鴻章卻天真地認為日本首相「伊籐尚明大局，不致嗾韓匪起事」，「伊籐與吾交好，非虛偽」。但日軍卻大舉入朝，佔據仁川、漢城一代戰略要地，做好了先發制人的準備。面對突如其來的變局，清政府一開始表示震驚，但又認為這不過是「造聲勢」、「爭體面」，仍做著完全憑外交手段退敵的美夢。此後，隨著日軍的步步進逼，前線將領提出「事至今日己無可閃避，不如制敵機先，予敵人以迎頭痛擊，挫其鋒銳」，但李鴻章卻給提出此先發制人建議的林泰曾記過處分，認為「日本添兵，雖謠言四起，並未與我開釁，何必請戰」。

在「和」與「戰」問題上，清政府不是立足於「戰」上;在如何「和」上，又將希望寄托於列強對日本的干涉上。當時，列強在東北亞地區既有共同利益，又有深刻矛盾，它們對戰略形勢的走向、戰爭的爆發、戰爭的進程以及和平談判等各方面，都具有一定的制約作用。這種情況對中國有不利的一面，也有有利的一面。李鴻章等人希望利用俄國和英國來壓制日本，確實有一定根據且具備條件。但是，他們醉心於外交調停，對列強的干涉期望過大，誤以為俄國、英國會拔刀相助，不立足於自身的努力和發揮自身的優勢去贏得和平，造成極其嚴重的後果。英國人赫德曾說：「所有國家均向中國表示同情，並說日本這樣破壞和平是不對的。但沒有一個國家採取任何實際行動幫助中國。」「外交把中國騙苦了，因為信賴調停，未派軍隊入朝鮮，使日本一起手就佔了便宜。」

在戰略決策時，清政府不是力爭想到各種因素和條件，而是凡事都偏向於往好處思考，沒有早打、大打、突然打、長期打、在自己本土打或到日本本土打的計畫，無論是戰略計畫的制定，還是戰爭動員、後勤工作、兵力部署諸多方面都雜亂無序。正如當時美國駐華大使田貝在致美國總統的秘密報告中指出的那樣：「中國以完全無準備狀態捲入戰爭，乃史無前例。」

歷史反覆向我們昭示，進行戰略決策必須要有底線思維，有了應付最壞情況的精神準備與物質準備，才能在敵我互爭中措置裕如，在戰爭中始終處於主動地位。

缺乏對戰爭的精心設計和周密謀劃

精心設計戰爭，周密謀劃戰爭，是戰略決策的重要內容，也是事關戰爭勝負的重大問題。設計和謀劃戰爭，必須以戰略目標為依據，以國家實力特別是軍事實力為基礎，同時考慮地理條件和國際國內支持程度等因素。

甲午戰前，日本對侵略中國和朝鮮的戰爭進行了長期的研究和設計，明確了戰爭的目標任務、制定了戰略方針。戰時，在每次會戰的戰略決策中，日軍不僅明確了具體的戰略方針，還規定了陸軍與海軍如何協同、如何設立兵站、何時切斷何處電線、何時派出偵察兵等等。例如，在旅順會戰中，日本聯合艦隊一方面積極協助第二軍登陸，一方面密切監視海上態勢，尋機殲滅清軍艦艇。

與之相比，清政府全然沒有一套應付日本進攻的戰爭構想，更沒有制定出應付各種可能情況的作戰預案。甚至連敵人何時可能發動戰爭也一概不知。

豐島海戰之前，北洋艦隊明確得到「倭艦將要來截」的情報。丁汝昌「電請鴻章率我海軍大隊繼發接應」，以防日艦偷襲。而此時的李鴻章對戰爭中的重大決策全無考慮，依然相信日本會遵守「萬國公例」，拒絕了丁汝昌的請求。戰爭開始後，清朝政府也沒有系統完整的戰爭設計和謀劃。1894年8月1日，清王朝被迫對日宣戰，光緒皇帝頒布諭旨：「倭人渝盟肇釁，無理已極，誓難再予姑容。著李鴻章嚴飭派出各軍迅速進剿，厚集雄師，陸續進發，以拯韓民於塗炭。並著沿江沿海各將軍督撫及統兵大臣，整飭戎行，遇有倭人輪船駛入各口，即行迎頭痛擊，悉數殲除，勿得稍有退縮，致於罪戾。」這實際上是一個政治口號，沒有可操作性的作戰方針和原則。戰爭初期，清廷四支大軍齊集平壤，卻毫無戰略謀劃，統帥葉志超根本不知道應該如何應敵，關鍵時刻首先想到逃跑。

吸取歷史的教訓，就是要根據信息化條件下戰爭力量多元、時間縮短、節奏加快、空間廣闊、首戰即決戰的特點，把「在哪打仗」、「與誰打仗」、「打何種仗」、「怎麼打仗」研究透，對可能的戰爭進行精心設計、縝密謀劃，有針對性地進行充分準備，確保打贏戰爭。

缺乏戰略指導的積極性、主動性和創造性

戰略決策是戰略指導能力的集中體現，是一種高度創造性的思維活動。在甲午戰爭中，清政府的戰略指導非常消極，更沒有任何創造性可言。

平壤戰役前夕，由於日本聯合艦隊與北洋海軍還沒有決戰，制海權的歸屬不明，日軍一開始不敢向靠近平壤的仁川登陸，只能從朝鮮半島最南端的釜山和東部的元山登陸。當時正處於炎熱的八月，漫長的山地為日軍行軍和後勤補給造成了極大困難，如果清軍再予以攻擊，日軍就有面臨失敗的危險。為了挽救危機，日軍大本營決定冒險從仁川登陸。但在當時北洋海軍主力完整的情況下，這種做法完全是一種賭注。

然而，豐島海戰之後，李鴻章只是命令丁汝昌率北洋艦隊赴漢江附近洋面「遊巡」，一再指示「能保全堅船為要，仍盼速回」。8月23日，日本聯合艦隊竄至旅順、威海口外偵察騷擾，清廷甚為驚恐，頒布諭旨：「威海、大連灣、煙台、旅順等處，為北洋要隘，大沽門戶，海軍各艦應在此數處來往梭巡，嚴行扼守，不得遠離，勿令一船闖入。」在這種情況下，李鴻章正式明確了「保船制敵」的思想，即關鍵在「保船」，而非「制敵」。《日本海軍史》後來也總結說：「佔絕對優勢的北洋艦隊覆滅的根本原因在於戰術錯誤，丁汝昌的上司李鴻章不接受丁汝昌積極進攻的主張，採取消極保存艦隊的錯誤政策，讓艦隊始終在沿海活動，以保護陸軍，從而錯過了對日軍、特別是對日運輸隊實施攻擊的良機。」

從整個戰爭過程來看，以李鴻章為代表的清政府高層在戰略決策上普遍消極保守，既缺少戰役戰鬥上的主動進攻，也沒有戰略上的主動出擊。

可見，戰略決策中增強積極性、主動性、創造性極其重要，消極防禦、怕冒風險、因循守舊必然導致被動挨打。即使面對強敵，也要積極進取，正確把握防禦與進攻、後發與先制、內線與外線，靈活運用「你打你的、我打我的」的戰略思想。

缺乏堅定的戰略決心和意志

戰略決策是決策者籌劃指導戰爭全局能力與素質的集中體現，它要求決策者具有無畏的勇氣、果敢的魄力、堅強的意志與堅韌的毅力。在這些方面，清政府與日本戰略指導者的差距也是非常之大。

在整個甲午戰爭中，清政府決策者自始至終就沒有必勝的信念和放手搏擊的勇氣。尤其是到了戰爭後期，只知一味乞求和平，既無戰略，也無策略，更無膽略。

當時，面對清政府的乞和，儘管日本政府在談判桌上盛氣凌人，以勝利者自居，但在其貌似強大的背後，卻存在著極大的空虛。因為日軍在戰場上看似所向披靡，但是已經到達進攻的頂點。因為戰場上壓力過大，甚至開始有日軍士兵自殺。儘管日軍所到之處大肆掠奪，但畢竟小國寡民，日本國內的人力、物力、財力已消耗殆盡。清政府駐英公使從英國外交部得到消息：「聞倭兵傷亡甚多，不僅苦於戰，且凍餒難耐。現倭在英借債，匯豐密告。」俄國駐日本使館的情報指出：「（日本）所有軍艦鍋爐，經過十個月連續不斷使用的結果，已經破壞到這樣程度，以致船隻的最起碼速度都無法維持，所以船隻都急待整修和更換鍋爐。」日本外務大臣陸奧宗光也承認：「國內海陸軍備幾成空虛，而去年來持續長期戰鬥之我艦隊及人員、軍需等，均告疲勞缺乏。」英國《泰晤士報》認為，「日軍在中國已陷入困境，戰爭的轉折點即將到來」。因為中國的優勢還是潛在的，只有在戰爭繼續堅持的情況下才有可能逐步顯現出來。而要將潛在優勢轉化為現實優勢的決定條件，就是決心將戰爭拖下去。

當時，中國國內很多人看到了這一點。黑龍江將軍依克唐阿認為：「但能力與之持，不過三年，彼必死亡殆盡。」南洋大臣劉坤一認為：「割地、賠款多節，目前固難允行，後患更不堪設想，宜戰不宜和，利害輕重，事理顯然。……在我止須堅韌苦戰，否則高壘深溝，嚴為守禦。倭奴懸師遠鬥，何能久留？力盡勢窮，彼將自為轉圜之計。況用兵兩年，需餉不過數千萬，較賠款尚不及半，而彼之所費愈多。『持久』二字，實為制倭要著。」因此，《馬關條約》簽訂的消息傳開後，全國上下掀起了「拒和、遷都、再戰」的呼聲。

那麼，假如日本能夠打下去，直至佔領北京又如何呢？日本首相伊籐博文早就說過，「清國將是滿朝震驚，土崩瓦解並陷入無政府狀態」。若是清政府因此而瓦解了，那麼日本便失去了和談的對手，找誰去割地賠款呢？已經到手的戰爭利益就會大打折扣。同時，日軍長驅直入，已經嚴重觸犯了列強在遠東地區的利益。英國《標準報》評論，如果日本和談條件過高，各國將聯合起來，採取手段讓日本認識到各國聯合的意志是不能抗拒的。後來《馬關條約》簽訂引發的「三國干涉還遼」事件，就是這一情況的直接證明。

當時，極端腐朽的清政府決策者最擔心的是如果持久作戰，王朝在日軍的衝擊下就有傾覆的危險。但是根據當時的情況分析，掣肘日本決策者的矛盾和問題，比清政府決策者面對的局面還要複雜，日軍戰略指導者決策起來更加艱難。這種情況是對中日雙方決策者戰略決心和意志的極大考驗。然而，清政府決策層對戰爭的前途已經完全喪失信心，為了確保王朝的私利和政治前途，簽訂了喪權辱國的《馬關條約》。

歷史告誡我們，戰略決策的風險是絕對的，相應帶來的冒險也是絕對必要的。因此，戰略決策者必須要有風險意識和敢於鬥爭、敢於勝利的膽識與氣魄，善於在極大風險意識中發現和創造機遇，作出最佳抉擇，最大限度地捍衛國家利益，最大可能地打贏戰爭或爭取和平。

結語

戰略決策具有巨大的風險性、激烈的對抗性、超常的創造性、高度的時效性，戰略決策正確與否，直接關係到國家安危、民族興衰、利益得失和戰爭勝敗。我們要認真吸取甲午戰爭戰略決策失誤的歷史教訓，本著對歷史負責、對國家和民族負責的精神，加強戰略決策的研究和籌劃，在國家安全面臨重大威脅時，慎重決策、果斷決策、高效決策、科學決策，有效維護國家的安全和發展利益。