1949年10月至1954年6月，我國曾在省以上設置過大行政區建制，中央人民政府授權各大行政區人民政府或軍政委員會對其所轄的省市區實施領導和監督。應該說，大行政區的設立是中共全面執政前形成的大戰略區格局自然延伸和發展的必然結果，也就是周恩來當時所說的:「集權與分權要適當，在過渡時期不要做得太急」。對此學界多有研究，但筆者認為，還有以下幾個方面的歷史原因也值得進一步思考。

　　實現從局部執政到全面執政過渡的客觀需要

　　1912年中國封建帝制結束後，當時中央與地方的關係陷入極端無序與混亂。1928年，國民黨初步實現了大陸的統一，但由於其內部派系林立，國家依舊支離破碎。蔣介石曾以「統一軍政」、「實施訓政」為名力圖通過遠交近攻、政治打擊、經濟瓦解、情感效忠與軍事進攻等策略削弱地方軍事實力派和政治實力派，但直至其兵敗大陸時仍未能如願。而中共則利用軍閥間衝突不斷、國家政治經濟發展不平衡等情況，在軍閥割據交錯地區及貧困山區建立根據　地，開始局部執政。此後，中共統治的區域逐漸由小變大、由少變多，並拓展成為由中共中央局領導下的跨越數省、統一管轄、相對獨立的幾個大行政區域。1949年10月1日中央人民政府的成立標誌著中共實現了從局部執政到全國執政的轉變，此時，「雖然中華人民共和國的誕生標誌著中國作為一個統一的現代民族國家而出現，但是現代中國對領土統一的民族主義要求還沒有完全實現」。

　　中央人民政府成立後，控制了東北、華北、中原地區，並重新劃定了行政區域，新建了省級以上的政權機構，實施統一的管理。在西北地區，中共在陝甘寧邊區政府的基礎上建立了西北軍政委員會，統轄西北五省。經過兩年多的解放戰爭，西北的人民解放軍逐步向尚未解放的地區進軍，「以便迅速結束戰爭，安定社會秩序，進行社會各種改革和大規模的生產建設」。在華東區，由於「以前是帝國主義侵略中國和國民黨反動勢力統治中國的中心地區，而現在大部分地方都是淮海戰役和五月渡江以後的新解放區」，「殘餘的敵人，更繼之以千方百計的破壞和封鎖，他們在帝國主義支持之下，封鎖了我們的海岸，企圖斷絕中國物資內外的交流，他們以封建勢力為內應，在農村中來封鎖我們;他們組織土匪特務，殺人放火破壞我們的生產和社會秩序;他們妄圖經過這些辦法來阻撓我們英雄的解放軍繼續南下解放西南，他們妄圖經過這些辦法，來阻撓我們走向建設，發展生產繁榮經濟和改善人民的生活」。中南區「是進軍華南與進軍西南的基地」，「華中區是新解放的地區，是敵人統治很久遭受敵人嚴重破壞的地區，土匪惡霸國民黨反動派殘餘勢力，成為迅速建立革命秩序的主要障礙。故必須動員全區軍民進行清匪反霸，造成恢復和發展生產，防治水旱災荒，進行社會改革的前提」。華南區「還在戰爭中」，「迫切的和主要的任務就不能不是發動廣大群眾支援革命戰爭，迅速地解放全華南和全中國」。同時，「華南在歷史上是受帝國主義侵略最早、毒害最深的地方;直至今日，比之於其他地區，華南在經濟和文化生活各方面都受著更多的帝國主義直接間接的干擾與影響」。因此就總體而言，在軍事上，中共在解放戰爭中雖已獲得勝利，但戰爭還沒有完全結束，國民黨還有上百萬軍隊在西南、華南和沿海島嶼負隅頑抗。在新解放地區，國民黨潰逃時遺留下的大批殘餘力量與當地惡霸勢力相勾結，以土匪遊擊戰爭的方式同中共領導的政權作鬥爭。敗退到台灣的蔣介石集團，以東南沿海島嶼為前沿，以海峽為屏障，建立起反攻大陸的基地，並寄希望於帝國主義對中國內戰的干涉和「第三次世界大戰」的爆發。在政治上，新老解放區之間在政權組織形式、政治體制、政策法規等方面多有不同，都帶有草創和試驗的特點，具有明顯的過渡性。在經濟上，中共面臨的是一個千瘡百孔的爛攤子，生產萎縮、物價飛漲，生產力水平低下，經濟結構不合理，資本總量偏枯與官僚資本相對集中並存，城鄉之間與區域之間發展極不平衡.

　　面對上述情況，中央人民政府成立後，要解決這些難題的最佳選擇就是在已經形成的各中央局、大行政區的基礎上，設立省級以上的大行政區。這主要基於以下幾個方面的原因:

　　第一，中共中央局、分局作為中共中央的派出機構，領導範圍廣闊，可以跨區域協調工作，不僅有效地推動了各地的革命運動，而且還確保了中共中央對全國革命運動集中統一的領導。從1948年春開始，中共又先後採取了一系列制度措施規範中央集權和中央局分權的關係，中共中央機關和解放軍總部遷至北平，作為各大戰略區領導核心的中央局、分局也得以調整與加強。華東局隨著大軍南下遷至上海;西北局於1949年5月遷至西安;華北局於1949年2月遷至北平，成立華中局和華南分局（1949年5月，華南分局機關從香港遷往廣東梅縣）;1949年7月17日，決定成立西南局以經營大西南;東北局於1948年底遷入瀋陽。

　　第二，在中共全面執政前形成的東北、華北、西北、中原等穩固而統一的大戰略區，有效地減緩甚至消除了省際矛盾和區域間的隔閡。中共全面執政後，地方政權的建設任務主要集中在新解放區和尚未完全解放的地區，並且是自上而下，邊解放、邊建立，實行省級以上區域內黨政軍一體化的領導體制，就能對地方形成很強的控制能力，並在此基礎上協調各大戰略區統一行動，最終實現國家的完全統一。這也就是毛澤東當時所說的，中國是一個大國，必須設立　這樣一級的有力量的地方機構，才能把事情辦好。中央和地方的適當的分工將有利而無害。

　　周恩來也曾指出，「現在是前方打仗前進，後方搞生產。後方生產，第一步是要恢復，支援前　方，爭取全國勝利。今天還不是轉入建設。現在二百一十萬野戰軍南下，加上民夫超過三百萬，後方一定要指定地區支援前方:以華北的大部支援西北野戰軍，以東北加中原支援東北野戰軍，以華東與華北加上一點東北支援華東野戰軍和中原野戰軍。中央的做法是:抓住華北，依靠東北，支援前方。這樣中央也坐穩了」。

　　第三，大行政區政府作為最高一級地方政府可以彌補中央政府初建時期體制不健全、能力　有限，難以將整個國家完全集中統一起來的不足。以實現工作重心轉移為例，中共在奪取全國　政權前長期在農村活動，而解放戰爭的快速推進則使解放區由廣大農村迅即發展到城市，並從中、小城市推進到大城市。這就要求中共的工作重心必須由農村向城市轉移，但城市的政治、經濟、文化和社會建設與農村相比不僅有著本質的差異，而且要複雜得多、困難得多，這就需要中共不僅探索符合城市特點的新的政策措施，而且還要創造兼顧城鄉的管理模式。然而，各大區域內除東北積累了一定的建設經驗外，其他各區恢復工作尚未全面鋪開。因此，一方面各地區要根據本地實際情況進行制度上的創新與貢獻，為中央政府提供借鑒;另一方面中央政府在全國性政權建立之初就要注意消除政策措施中的地方因素，針對這種情況，最好的解決辦法就是繼續延用已經形成的大行政區模式，在幾個省範圍內進行政策探索和試驗，以求達到既摸索全國執政的經驗又消除地方因素的雙重目的。

　　第四，歷史上，中國各個王朝在變亂之時不得不借重地方勢力，因此多造成「內輕外重」之局面，而在承平之時又盡量集權於中央，形成「內重外輕」之勢，然而這一過程往往充斥著血腥和暴力，並且一旦名君賢相去位，地方藩鎮割據、尾大不掉的情況便又告形成。1949年12月9日，周恩來主持召開第10次政務會議，會議決定成立《大行政區人民委員會組織通則》起草小組。會上有人主張大行政區政府不應作為一級政權組織，周恩來就設立大行政區的必要性和設立後是否會妨礙統一的問題發言指出:「在目前情況下，大行政區應該成為一級政權組織，由它領導一個大的地區的工作。這個地區，在經濟、政治、民族等方面有許多共同點，在軍事上是連成一片的。絕不會因為有大行政區這一級而成為不統一。」成為一級政權組織後，隨著形勢的發展，要改變這種組織形式是不成問題的。如華北人民政府是由人民代表會議選舉出來的，取消後河北人民也沒有反對。大行政區數量較少，而且又是臨時過渡性行政建制，又有中央派出機構——中央局駕馭大行政區、軍區並隸屬於中央軍委的制度設計，中共無須擔心地方形成尾大不掉之勢。

　　對中國近代地方統治形式與蘇共中央地區局模式的繼承和發展

　　在中國近代，曾出現過多種多樣省級以上的地方統治形式，以解決在廣闊的領土上完成國家統一和中央集權的問題。如1861年清朝「總理衙門」設立後，曾設置過南、北洋通商事務大臣。前者由兩江總督兼任，後者由直隸總督兼任，兩大臣為地方最高行政長官，職權很大，凡外交、通商、海防、軍備、關稅等事務無不在其管轄之內。但兩大臣按當時體制，隸屬於總理衙門，並不是省級以上的地方行政單位。再如國民黨在其大陸執政期間，也曾在中央與省之間設置過形式多樣的權力機構。如1926年，為加強對地方的控制，國民黨曾設立政治會議分會作為中央黨部與地方政府聯繫的渠道，以及地方高級黨部與省政府聯繫的渠道。從1931年開始還曾設立過西南政務委員會、駐平政務整理委員會和冀察政務委員會等省與中央之間的跨省行政組織，軍事上曾設立過戰區、「剿總」等機構，這些機構也常常將其權力延伸至特定區域內的人事、行政和財政等方面。但是，就總體而言，國民黨大陸統治期間，由於黨政軍之間從上至下的罅隙和矛盾，始終未能形成有效的中央集權。

　　蘇聯共產黨則充分利用臨時設立中央地區局的模式，以幫助地方黨組織「加強黨的隊伍，開展對廣大黨員和全體勞動人民的政治教育，領導蘇維埃和各社會團體，以及各地的社會主義建設」，從而解決了蘇共在全面奪取政權初期所面臨的「俄國經濟的崩潰和技術落後以及居民文化水平不高而造成的很多困難」。1918年3月，俄共（布）中央和人民委員會遷到莫斯科後，即在彼得格勒成立了第一個中央地區局。隨後又於1918年秋成立了頓河地區局，此後還設置了西伯利亞地區局、高加索地區局、土耳其斯坦地區局、俄共（布）中央遠東局等。根據俄共（布）中央委員會批准的條例規定，地區局在各地區全權代表中央，負責該地區黨的組織工作，並領導地區管轄內的各省委。中央地區局由中央委員和地方領導人組成。中央委員會根據工作範圍和具體條件，確定地區局成員的人數，並審查和批准每個人選。各地區局可以設書記處，其下屬的主要部門與省委的機構相同。由於蘇共內部的高度集中統一，也由於中央局事實上已成為所轄區域具有統一領導和指揮功能的政治核心結構，所以較好地實現了在全面執政之初先收權於地區黨組織、後集權於中央之目的。

　　上述情況為剛剛奪取全國政權的中共提供了借鑒和啟迪。1949年7月，劉少奇在率領中　共代表團赴蘇同聯共（布）中央和斯大林商談有關兩黨兩國的問題期間，曾向其提出即將給地方政府以較大的自治權，以便發揮地方積極性的問題。6日，他在《關於向蘇聯學習黨和國家建設經驗問題給聯共（布）中央斯大林的信》中又提出，想利用在莫斯科的時間學習蘇聯，瞭解蘇聯的國家組織中的各級政權機構，其中包括政府中的各部門，中央與地方的關係，政權的基層組織，黨的組織、政府的組織及群眾團體的組織相互之間的關係，經常的武裝組織、法院組織與公安組織，財政經濟機構，文化教育機構，外交機構及外交鬥爭;蘇聯共產黨與群眾團體中黨的組織方式、黨務工作部門、黨的教育組織、黨委制、黨的幹部管理、工會和青年的組織方式等問題。

　　11日晚，斯大林召集會議，就劉少奇報告所提出的有關問題同中共代表　團舉行會談。斯大林指出，「你們實行人民民主專政的政體，是對的」，在答覆各區域（例如　東北）及各省政府服從中央政府、中央政府有權力批准和撤換各區域及各省選舉的政府負責人之後，斯大林說:「你們目前不實行過分的中央集權的觀點，是對的」，其意就是說，在地方政府服從中央政府的條件之下，不要實行過分的中央集權，但斯大林很注意地方政府和中央政府分裂現象之可能發生。這些因素促使中共把此前出現過的省級以上地方統治形式和蘇共中央地區局模式結合起來，設置中央局領導下的大行政區以作為實現國家統一和中央集權的過渡措施，以求「在統一政策領導下因地制宜，在因地制宜的發展中求統一」。

　　全面執政之初所面臨的國際環境的制約與影響

　　第二次世界大戰結束後不久，以美蘇為首的兩大陣營進入「冷戰」時期。在此國際背景下，1949年6月30日，毛澤東宣佈即將誕生的新中國要站在蘇聯一邊，1950年2月兩國簽訂了《中蘇友好同盟互助條約》。中蘇同盟關係的確立「不但對新中國的建設有了極大的幫助，而且在反對侵略，維護遠東及全世界和平與安全上提供了強有力的保證」。但從當時中國的周邊環境看，形勢不太樂觀。中華人民共和國成立後，帝國主義勢力在韓國、菲律賓、日本、泰國等國家依然存在，美國通過支持南朝鮮李承晚集團、南越保大集團和法國殖民主義者，從朝鮮半島、台灣、印度支那三個方向威脅中國。此外，新生政權還面臨著民族分裂主義和邊界糾紛的嚴峻考驗。西方大國出於「分而治之」策略的考慮，繼續通過民族、宗教和領土等問題在中國製造政治上的混亂與分裂。再加之當時中共的實際影響力只限於西北、華北和東北等地，因此，中共在全國建政之初，面對錯綜複雜的國際和國內環境，需要建立一種能把邊境地區與內地有力地聯結起來的省級以上的行政建制，並設軍政委員會實施軍事管制，集數省之力盡快結束國內戰爭，整合邊疆與內地的資源，消除可能出現的民族分裂和邊境軍事衝突，乃至削彌發生大規模內亂或外敵入侵的可能。

　　此後，各大行政區的具體設置充分體現了這一因素的作用。西北、華東、中南和西南四個大行政區都包含了解決邊境問題和民族問題的用意，吸納了大量少數民族幹部。1949～1952年間，西南軍政委員會副主席龍雲為彝族，各大行政區政府委員會中有少數民族委員37人。此外，從各大行政區所轄省份來看，也不是出於促進全國各經濟區域的協調發展，而是基於政治、軍事上的考慮，依據解放戰爭中各個野戰軍作戰區域和所解放領土區域而劃定，保持了戰爭年代各大行政區域的相對獨立性。如由山東、江蘇、安徽、浙江、福建和上海等省市組成的華東地區，「雖已全部解放，但盤踞在台灣及沿海島嶼的殘兵敗將，尚待肅清，華東軍政委員會的設立，仍然負有嚴重的軍事戰鬥任務」。因此，「華東軍政委員會受中央人民政府和華東人民的委託，執行人民民主專政的職權。首先負擔起支援戰爭，解放台灣、西藏等地，完成中國統一大業。其次是努力經濟恢復方面的工作，包括城市農村工作的加強，和各級人民民主政權的建設。」而其中最迫切、最重要的任務就是在中央的統一部署下，動員一切人力、物力、財力來支援解放台灣等島嶼的戰爭，以保證戰爭的徹底勝利。中南、西南和西北　區無不如此，都是要把內地省份與邊境地區聯結成一個政治實體，以求實現全境解放、剿匪反霸等軍事任務。處於內地的華北區則未設立大行政區建制，而是由政務院直轄，這是為了能有效地保護中央所在地。至於東北，除大力發展以工業為主的國民經濟、建設新東北的考慮外，中共認為，「東北靠近蘇聯。蘇聯是世界和平的堡壘，對一切被壓迫的民族的革命，是一貫的同情和支持」，「尤其在革命勝利的今天」，「中國革命要想達到徹底勝利和鞏固勝利，必須加強中蘇的友誼與團結，並且努力學習與吸收蘇聯先進的科學技術和生產管理的經驗，把它運用到我們經濟建設中來，以加速完成我們經濟建設的艱巨任務，以鞏固新民主主義的國家，以保衛世界持久的和平」。

　　中國疆域廣大，如何通過行政區劃來克服空間距離上的限制，建立中央與地方的良性關係，一直是執政者的重要工作，也始終考驗著執政者的政治智慧。中共遵循行政區劃變遷的規律，吸收了蘇共與中國近代行政區劃的優點，因時而變，因地而宜，不僅建立了力量強大的組織系統，還成功地實現了政黨與政權的有機耦合，創設了大行政區一級行政區劃。大行政區的設立，對中共在全面執政初期有效地實現國家統一、中央集權、經濟恢復都起了重要的歷史作用，並為此後進行全方位的社會主義改造、建立計畫經濟體制鋪平了道路。但大行政區從一開始就是臨時的過渡性行政建制，行政區域劃分上不是出於發展國民經濟的長遠考慮，機構設置、人員配備和職能權限等始終處於一種隨時被調整的狀態中，並且由於轄區廣闊、權力廣泛、與中央聯繫的機制不健全等因素使其有明顯的體制弊端。因此，1952年底，中共認為「即將結束國家經濟的恢復和改建工作」，需要調整與增設中央機構、減少政權層次，以「開始全國大規模的有計畫的經濟建設與文化建設」之時，對大行政區進行了調整，並於1954年廢除了大行政區的建制。